改好“面子”更要做好惠民“里子”
自然资源部加强政策支持打通老旧小区改造堵点
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老旧小区改造不是简单的翻新屋子、修补立面、增加绿化等工程，更重要的是对基础设施、公共服务设施等配套的系统改善和实施推进。不仅要改造外表的“面子”，改得好看，更要做好惠民的“里子”，让居民住得舒心。
□ 本报记者 张维
城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，事关群众获得感、幸福感和安全感。
近年来，中央持续加大对老旧小区改造的支持力度，在资金、政策等方面给予更多倾斜。各地各部门积极响应，稳步推进老旧小区改造，老旧小区“旧貌换新颜”的故事正在各地上演。
这种“新颜”，不只是从外面看上去新，更是里面住着的人的切身感受。如自然资源部国土空间规划局局长张兵所说：“不仅要改造外表的‘面子’，改得好看，更要做好惠民的‘里子’，让居民住得舒心。”
近日，自然资源部办公厅印发的《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》（以下简称《通知》），正是为此而来。它围绕怎样落实中央要求，怎样让更多群众受惠，怎样让市场主体有动力，在健全规划编制管理、配套土地管理支持政策等方面作出具体工作部署，为各地积极稳妥推进老旧小区改造工作提供规划土地政策指导。
昌盛模式享誉全国
走进北京市昌平区城南街道昌盛园社区，感受到“地如其名”，处处洋溢着“昌盛”的景象。
绿树成荫，老人们在树下打牌聊天；在有着1000余平方米的塑胶儿童乐园里，跑道、滑梯、沙坑等地方都有孩子们在快乐玩耍；居民议事厅里，一周计划表上排得满满当当，居民们在此讨论社区大事小情，进行手工刺绣体验、朗诵活动……
谁能想到，这里曾经是昌平区最大的集中连片开放式老旧小区。小区建成于20世纪90年代，40栋居民楼分属21家产权单位，被“圈”出36个独立小院。多年来，这里的社区环境脏乱差、私搭乱建泛滥、公共设施陈旧、交通组织混乱，居民诉求集中、属地负担沉重，成为昌平区基层治理的痛点和难点。
从2020年7月开始，昌盛园社区分步启动改造，一期工程于2021年6月竣工，二期在2022年夏天完成。
改造拆除了私搭乱建和内部围墙，把地域集中、产权分散的小区重新进行布局，将21个小区合并为一个小区，重新整合使用了2万余平方米的公共空间，引入统一物业公司提升物业管理水平。
据昌平区有关部门负责人介绍，该项目累计改造社区楼间空间约6万平方米，新增绿地1.4万平方米（其中新增乔木600余棵），改造提升社区便民广场、居民议事厅、童心苑、健康小屋等高品质公共空间1800余平方米，新增蓝色环形步道800米、塑胶儿童乐园（含跑道、滑梯、沙坑）1000余平方米、雨水花园2000余平方米、中草药种植基地400余平方米、绿色低碳智慧化设施10处、智能垃圾桶站3处，实现老旧小区环境风貌的大幅提升。
感受最深的自然是小区居民。“现在感觉咱们小区就是很宜居，住得可舒心了。”“这个改造真是改到了大家的‘心坎上’，不管是老人，还是青年或者儿童，不同群体的不同需求都得到了满足。”“这个社区有公益联盟，有志愿者，经常组织开展一些有特色的高品质活动，引导居民都参与进社区治理中，既有趣，又让大家很有主人翁的意识，氛围特别好。”说起自己小区的变化，居民们都赞不绝口。
在2023年9月举行的第二届北京城市更新论坛上，昌盛园社区老旧小区改造项目荣获北京城市更新最佳实践项目。昌平区将这一短时间、低成本、可持续的老旧小区改造模式提炼为“昌盛模式”。后入选住房和城乡建设部《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》（第四批）和中国改革地方全面深化改革典型案例，面向全国进行推广。
破解堵点回应诉求
“昌盛模式”，是近年来我国老旧小区改造取得成功的一个典型范例。
老旧小区改造，是党中央、国务院高度重视的重大民生工程。国务院办公厅于2020年7月印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号，以下简称23号文），对全国老旧小区改造工作作出部署，在全国老旧小区改造中起到了重要支撑作用。
当前，我国城市发展已进入存量更新阶段。数据显示，2019年至2023年，全国累计新开工改造城镇老旧小区22万个，惠及居民3800多万户、约1亿人。
据张兵介绍，老旧小区改造更新工作近年成效显著，但在规划管理、标准规范、政策工具、商业模式等方面尚未形成系统性匹配，亟待打通堵点，调动政府、市场、社会积极性。
随着老旧小区改造的推进，一些问题也在实践中暴露出来。自然资源部在有关调研中了解到，在老旧小区改造中仍存在着堵点难点，规划管理、标准规范、政策工具、商业模式等还没有形成系统的匹配，亟待打通，以调动政府、市场、社会积极性。
“多规合一”改革以及赋予自然资源部的“两统一”职责，创造了城市规划与土地政策紧密衔接融合的历史机遇。为破解在老旧小区改造当中存在的困难、堵点问题，自然资源部从规划和土地政策角度深入研究，积极回应地方有关诉求，形成了《通知》。
《通知》要求在国土空间总体规划中提出老旧小区改造目标和工作重点，明确近期重点推进的老旧小区改造项目，拟定近期改造任务清单，并纳入总体规划的近期实施规划和行动计划。面向规划管理需求，将总体规划确定的强制性管控要求、引导措施和老旧小区规划目标落实到单元详细规划中。在详细规划中保障利益相关方诉求，通过规划来实现老旧小区及周边片区居民整体利益的最大化。
改善公共服务设施
老旧小区改造绝不是“面子工程”。
“老旧小区改造不是简单的翻新屋子、修补立面、增加绿化等工程，更重要的是对基础设施、公共服务设施等配套的系统改善和实施推进。”张兵强调说。
在这个过程中往往面对着复杂的权益资产关系，需要通过调查评估摸清底子，才能准确把握改造方向。《通知》提出要梳理老旧小区内及周边的存量空间资源资产，了解居民需求期盼和现实困难，按照有关要求明确改造中应当补足的养老托育、社区助餐、公共停车、充电装置等公共服务设施的要求，真正增强人民群众的获得感幸福感安全感。
《通知》还提出建立健全针对社区层面的资源资产调查与城市体检评估体系，要求各地通过规划单元及社区层面的规划实施评估，充分了解改造更新需求和利益相关方意见，按照建设“宜居、宜业、宜游、宜学、宜养”社区生活圈要求，在老旧小区改造中补足公共服务设施和基础设施。
老旧小区自身用地局促紧张，往往没有闲置空间作为公共服务配套。《通知》支持利用周边不能单独利用的边角地、零星用地等低效用地作为公共空间、公共服务设施和基础设施，特别是作为近期多次发生火灾事故的电动自行车充电设施和停放场所，切实保护群众生命财产安全，解决急难愁盼问题。
例如，江苏省南京市石榴新村改造项目基于控规地块划分更新片区，将周边边角地、夹心地、插花地、非居住用地一并纳入更新范围，解决地块不规则、碎片化、规模效应不足等问题。
《通知》强调规范审批程序，保障合法权益。“老旧小区与新建小区不同，居民权益保障是推进改造工作的前提。要明确相关程序办理的路径和方式，为改造后居民办理产权、保障合法权益提供基础。”张兵说。《通知》要求拆除重建的老旧小区改造前要保证土地、房屋权利清晰、合法、无争议，改造后要凭借合法的规划、土地供应和建设手续，以及地价款补缴单据和权利划分协议等及时办理不动产登记。
“支持老旧小区改造，关键在于地方自然资源部门如何在规划土地政策方面融合创新，通过普惠透明加适度激励的‘政策红利’，有效调动居民积极性，实现群众满意、多方共赢。”张兵表示，后续，自然资源部也将继续做好政策宣传，指导各地按照国务院办公厅23号文以及本次《通知》有关要求，细化落实措施，确保文件落地生效，更好支持老旧小区改造。