摘 要:县域是推进新型城镇化建设的重要载体，更是实现国家安全体系和能力现代化的“第一道安全阀”。伴随着城乡融合发展的快速进程，县域也面临着日益严峻的复合型风险挑战。县域应急管理不仅要在战略层面上统筹发展和安全，还要在具体实践过程中处理好“硬建设”与“软治理”的互构关系、常态化治理与非常态应急管理的转换关系。统筹县域发展和安全，应通过增强县域结构性韧性、功能性韧性和保障性韧性来推进县域安全韧性建设、提升县域应急管理水平。
关键词:县域应急管理 高质量发展 安全韧性建设 主要特征 提升路径
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
县城处于“城尾乡头”的枢纽位置，对我国新型城镇化建设具有至关重要的作用。据《中国县域高质量发展报告2023》的最新数据显示，截至2022年底，中国内地共有县域1866个，占全国国土面积的90%左右，占中国大陆人口和GDP比重分别为52.5%和38.1%。无论从行政区划数量还是人口规模来看，县域都是城乡融合发展的关键切入点。同时，党的二十大报告强调统筹发展和安全，即不仅要“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，还要“夯实国家安全和社会稳定基层基础”，“健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。
加强县域应急管理可以说是维护社会稳定、推进国家安全体系和能力现代化的“第一道安全阀”。近年来，县域公共安全与应急管理问题愈发突出且呈现出新的特点，也日益受到各方面的关注。县级政府的预防和应对能力直接关系着县域的和谐与稳定。但从应急管理的实践成效来看，相对于应急管理体系较为完善的省、市两级政府，县级政府处于风险前沿但基础较为薄弱，目前尚缺乏科学高效的应急管理模式。因此，把握县域应急管理的主要特征，找准县域应急管理的着力点，通过加强安全韧性建设来提升县域应急管理能力与公共安全治理水平，实现高水平安全与高质量发展的良性互动，对于推进县域高质量发展具有重要意义。
县域应急管理的主要特征
一般认为，我国设有五级政府，分别为中央、省、市、县、乡，但乡镇政府缺乏完整建制和相对独立的权力资源，所以县级政府始终是县域范围内的行政核心。习近平总书记高度重视县域治理，并深刻指出：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”[1]。因此，县域的关键作用和特殊地位决定着其有区别于其他治理单元的明显特征。
县域应急管理具有稳定的历史延续性。从空间上来看，县域一直具有相对独立且固定的行动场域。这一方面是历史上自给自足的经济形式促成了县域的相对独立性；另一方面是源于地理环境等自然因素，多数县域的边界相对稳定，具有明显的传承与延续等特性，对维护社会基层秩序一直发挥着关键作用。从时间上来看，纵观我国两千多年历史，县级政权自秦代全面实行郡县制以来一直是我国最为固定的基层治理单元，拥有完整的行政建制和成熟的组织形态，历来被认为是安邦定国的坚实基础。新中国成立后，五级政府层级基本成型，县级体制得到进一步确立。改革开放以来，我国县域不仅为推进城镇化进程提供了人力、物力和财力，同时也伴随着现代化脚步实现了县域经济社会的迅猛发展。不过，我国自古以来就是一个多灾的国家，拥有着数千年灿烂文明的同时也频发各类灾害灾荒[2]。比如，“大灾之后必有大疫”正是基层百姓早期在与灾害作斗争过程中总结出来的经验。虽然随着物质水平和科技水平的提升，这一经验已然与现代社会有所不符，但从古代救灾赈灾到如今防灾减灾救灾可见，县域应急管理已有很长的历史。值得一提的是，2018年党和国家机构改革成立应急管理部后，县域也开始陆续组建应急管理局，按照职能整合的思路统筹优化县域应急管理能力建设。但由于各种原因，不少县域的应急管理局并未完全实现职能整合，应急过程中仍存在交叉管理、权责不清等问题。
县域应急管理居于特殊的“接点”位置。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，县域在基层社会中扮演着“既城且乡”的角色，发挥着上接“天线”下接“地气”的作用。一方面，县级政府要贯彻落实上级的路线方针政策；另一方面，县级政府要服务民生、回应和满足基层诉求。习近平总书记在福建工作时曾形象地把县域比喻为国家这张网上的“纽结”，认为“‘纽结’松动，国家政局就会发生动荡；‘纽结’牢靠，国家政局就稳定”[3]。所以，县级政府不仅是县域行政的核心，更是“条块结构”中的关键“接点”。具体而言，在政治层面上，县级政权是国家上层与地方基层、中央领导和地方治理的关键“接点”；在社会层面上，县域正居于城市与乡村、中心与边缘地带的特殊“接点”位置，因此，县域也被称为“政治接合点”和“城乡融合点”[4]。但近年来，随着复合型灾害和复杂矛盾在县域的频发，县级政府作为上级与基层、城市与乡村的“接点”，也成了应急管理较为薄弱的环节。以生态治理为例，伴随着城市经济从高速发展到高质量发展的转型，一些原本存在生态问题的城市企业开始借助城乡融合的切入口向县域转移，导致部分县域面临着生态挑战和因利益纠纷易发群体性事件等问题。所以，居于特殊“接点”位置的县域始终肩负着应急管理的重要使命，县级政府的应急管理体系建设不仅是我国应急管理改革的一个缩影，更直接影响着基层的经济发展和社会稳定。
县域应急管理具有明显的综合性特征。县域囊括了中国基层的一般场景，又因我国幅员辽阔而呈现出一定的特殊性。整体而言，县域应急管理体系基本都包含复杂的灾害类型、特定的空间范围和多元的治理主体。首先，县域应急管理内容具有全面性。在当代县域社会，传统自然灾害如干旱、洪涝、地震等风险依旧存在，同时，伴随着社会转型以及城乡一体化进程的加快，食品安全、生态危机、网络诈骗等新型社会风险也在县域社会不断涌现。因此，县域应急管理必须面对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件以及网络安全问题等所有灾害类型。其次，县域应急管理范围具有全面性，总揽乡镇村的所有应急管理工作。依据国家建立的“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，县域应急管理综合协调处理辖区内所有应急管理事务。最后，县域应急管理主体具有多样性，涉及党委、政府、企业、社会组织和公众等各类应急管理主体。应急管理是一个复杂的系统工程，单纯依靠应急管理局的力量难以有效应对，还需多部门之间的通力配合以及社会力量的积极参与。尤其是近年来，随着县域经济社会快速发展，各种传统和非传统的、自然和社会的风险与矛盾交织并存，不同程度地威胁着县域安全与稳定。但与此同时，县域应急管理的整体状况与社会快速发展的态势尚不适应，这客观上就要求建设更综合、更具韧性的县域应急管理体系和能力。
县域应急管理表现出典型的跨域性特征。随着城乡融合发展的不断推进，社会安全环境日趋复杂，跨域危机事件也呈现出频发状态。县域作为城乡一体化的重要载体，其应急管理的跨域性主要体现在两个方面。一方面是基于空间意义上的跨区域建立横向联动机制。风险灾害和危机事件往往具有突发性和扩散性，即很可能以发生地为中心产生涟漪效应，扩散到周边区域，因此应急管理过程中很有必要建立横向跨区域联动机制，对突发事件进行有效管理。目前，我国跨域应急管理合作的领域已经涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件，但县域间的合作方式还较为低层次，往往以签订应急联动协议、相互交流学习等为主要形式。另一方面是基于行政关系上的跨层级建立纵向联动机制。县域作为承上启下的关键一环，其应急管理能力对上会逐级影响到市、省和中央的应急管理成效，对下则直接关系乡、镇、村人民群众的切身利益。应急管理过程中，纵向部门间应围绕平台建设、信息共享、资源调配等事项展开合作，才能实现“上下一盘棋”“全国一张网”，进而避免县域出现对上机械汇报配合、对下物资调配不及时等问题。然而，当前我国跨域应急管理合作中还存在频发的跨域突发事件与应急管理体制的冲突。因此，提升县域应急管理水平也亟需找到跨域应急合作需求与属地管理原则间的平衡点。
县域应急管理的历史性、接点性、综合性和跨域性等特征使其有别于其他的治理单元，反过来也对县域自身的应急管理水平提出了更为独特的要求。伴随着城乡融合发展的快速进程，县域也将面临更为复杂多样和动态变化的经济社会环境，增强县域应急管理能力、提升县域安全韧性水平将成为县域工作的重中之重。
高质量发展背景下县域应急管理的着力点
“十四五”时期，我国经济社会发展的主旋律是高质量发展，县域作为推动我国新型城镇化建设的重要载体和城乡融合发展的关键支撑，其高质量发展将有效衔接都市圈、城市群发展战略与乡村振兴战略，对于整个国民经济的发展起着基础性作用。另外，为客观评价县域高质量发展水平，《中国县域高质量发展报告2023》中的县域高质量发展评价体系除了关注县域发展的创新、协调、绿色、开放、共享5个一级指标外，还特别关注了县域安全发展，聚焦于生产安全、环境安全和社会安全3个二级指标。这表明，县域安全是县域高质量发展的重要前提和保障。2023年底的中央经济工作会议明确要求：“必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，发展和安全要动态平衡、相得益彰。”[5]可见，随着我国城镇化进程的快速起飞，发展与风险共存已是一种客观必然，县域位于连接城乡的枢纽位置，要想建成宜居宜业的现代化县城，就必须实现发展和安全的高阶融合，其本质就是要提升县域韧性水平。那么，县域应急管理就不仅要在战略层面上统筹发展和安全，还要在具体实践过程中处理好“硬建设”与“软治理”的互构关系、常态化治理与非常态应急管理的转换关系。
首先，要把握好县域发展和安全的统筹关系。县域必须要发展，发展必须要安全。统筹发展和安全意味着县域发展需要安全的稳固护航，县域安全也依赖于发展带来的丰富资源和先进技术。2023年底的中央经济工作会议强调“要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”[6]，表明发展与安全并非简单的前因后果，而是“前者决定后者，后者又影响前者”的并存共进景象。这要求县域不应被动防守，而要主动作为，用发展的眼光、思维和办法来解决城乡融合发展进程中出现的问题。2020年，党的十九届五中全会明确我国已转入高质量发展阶段，2022年，党的二十大报告进一步将“实现高质量发展”作为中国式现代化的本质要求。有别于其他治理单元的社会发展内容，县域高质量发展的核心内容是乡村振兴与城乡融合发展[7]。但就目前实践情况来看，部分县城辐射带动乡村发展的能力还不足，其枢纽传导功能尚未发挥到位，技术资源在城乡之间的流动不够畅通，这导致“大城大村”现象还比较突出。因此，县域应依据本地发展特色，聚焦生产、环境和社会等方面的安全问题，不断增强风险抵抗能力、提升应急管理水平，把安全作为县域发展的前置条件，以系统思维统筹城乡的生产、生活和生态，进而打造农业化、工业化、信息化同步发展的现代化县域。
其次，需处理好“硬建设”与“软治理”的结合与互构关系。“硬建设”是指工程性项目，如城市生命线工程、安全生产设施等；“软治理”是指非工程措施，如应急预案、安全生产制度等。在防灾减灾救灾建设方面，以习近平同志为核心的党中央明确提出“宁可备而不用，不可用时无备”“宁可十防九空，不可失防万一”的要求。这应成为县域应急管理过程中整合工程性项目与非工程措施的基本出发点和根本遵循。具体而言，在“硬建设”方面，我国不仅积极推进“防灾减灾九大工程”建设，而且在“十四五”规划中也提出要“加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市”等。但是，一方面，这些工程建设还在进行中，其成效尚需进一步呈现；另一方面，任何工程项目都有一定的灾害承载阈值，面对不断变化的外界环境，都有可能出现“失灵”问题。因此，“硬建设”与“软治理”的结合与互构才能更有效地增强县域应急管理能力，换言之，既要注重有形的城市基础设施、应急设施等“硬件”建设，又要注重无形的应急管理能力、社会组织能力等“软件”建设。然而，在快速的城镇化进程中，多数县域的“硬建设”和“软治理”在应对突发事件或复合型灾害时都会出现不能完全发挥作用的情况，亟需进一步完善和改进。
最后，需处理好常态化治理与非常态应急管理的转换关系。一般而言，县域存在常态化治理和非常态应急管理两种状态，常态化治理的对象是县域日常发生的已知确定性事件，拥有固定的管理主体、行动目标和行为准则，治理资源主要呈现多元化和碎片化的特征。而非常态应急管理则需处理大量突发性事件，这些事件具有不确定性和多变性特征，治理主体尚未对其发展规律形成稳定认知，因此往往通过快速动员在某一时段集中解决问题。常态化治理是非常态应急管理的前提和基础，本身就包含着非常态应急管理的渠道；非常态应急管理中也同时存在着必需的常态化运行，是常态治理的一种特殊状态。2016年，习近平总书记在河北唐山市考察时就曾强调“两个坚持”思想，即坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一[8]。因此，理想情况下，县域应能够在常态化治理与非常态应急管理两种状态间匹配适应、有序衔接，同时，各类资源要素也应能够高效利用和灵活转换。以县城的大型体育馆为例，在常态化治理下可市场化运行，在非常态应急管理下可快速转换为应急保障空间。但现实情况是，囿于技术和能力，不少县域还存在“常态”和“非常态”之间转换不畅的问题，常态化治理中的人力、物资、信息等资源在非常态应急管理中尚且难以得到有效整合利用。
加强安全韧性建设以提升县域应急管理水平
把握县域应急管理的特点和规律后不难发现，虽然县域抵抗风险灾害的历史很长，且积累了丰富的本土化经验，但大部分县域应急管理局目前仅成立了5年左右，在应对日益严峻的复合型风险挑战时仍会暴露出体制机制等方面的问题和不足，阻碍着应急管理能力的发挥和应急管理成效的提升。那么，要实现县域高水平安全与高质量发展的良性互动，加强县域安全韧性建设不失为提升县域应急管理能力的一条有效路径。具体而言，县域可以通过增强结构性韧性以健全应急管理体系、增强功能性韧性以提高公共安全治理水平。一般情况下，稳定的结构会产生功能，功能的发挥也会反向调适结构，但还需保障性韧性以一种支撑赋能的逻辑对结构与功能运行进行全过程的优化调试。因此，统筹县域发展和安全，应通过增强县域结构性韧性、功能性韧性和保障性韧性来推进县域安全韧性建设、提升县域应急管理水平。
一要不断完善制度体系建设、明确主体间的权责关系，以提升县域应急管理的结构性韧性。结构主要涉及体系内各主体要素及其相互关系，因此结构性韧性可以被理解为由制度韧性和主体韧性两部分构成。就提升制度韧性而言，县域应急管理需不断完善党委集中统一领导的制度体系建设以实现应急管理职能的统筹。在大安全大应急框架指导下，县域党委政府应在整合相关议事协调机构和部门资源的基础上进一步实现职能整合，建设和优化由党委政府领导班子领导的应急管理体系及其应急指挥中心，明确在多部门应急合作中应急管理局的综合管理角色。同时，要围绕县域安全韧性建设总目标，编制涵盖事前事中事后的常态化、全链条的管理方案，形成有效的应急管理体系和政策法规体系，保证县域在面对突发事件时能够快速集中力量并高效处置。就提升主体韧性而言，我国各地遵循党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的原则，形成科学高效的应急管理模式，即不仅要充分发挥党政组织的强大领导力，还要积极利用企业、社会组织、公众等多方力量弥补应急管理部门条块分割、协调不畅等问题。当前，虽然国家已有法律和相关规章制度明确了县域应急管理过程中社会组织和公众个人的重要参与地位，但是在实际工作中仍缺乏具体的指导和要求。因此，县域在应急管理过程中，针对专业性较强的社会救援队等应急力量，应加大鼓励引导和物资扶持；针对普通公众个人，应做好应急知识的教育及普及，进而保障多主体能够通力配合，提升应急效率。
二要继续优化协调机制、增强综合治理能力，以提升县域应急管理的功能性韧性。功能是结构中角色所发挥的作用，县域应急管理的功能性韧性主要是指县域面对不确定风险时的防御与应对能力、恢复与适应能力、学习与变革能力。而这些韧性能力的发挥和实现依赖于机制以一定的运作方式把系统内部各组成要素联系起来，使它们协调运行。但当前部分县域由于人力、物力和信息的沟通协调不到位，存在“碎片化”合作问题，所以要在“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”基础上，不断健全和完善县域“大应急”体系。对此，一方面，县域在统筹“硬建设”和“软治理”的基础上，不仅要增强基础设施和公共服务配套设施的建设，如交通网络、信息平台等，还应继续完善优化应急协调机制。具体而言，横向协调机制的构建延续上述职能整合的结果，县域应急管理局对应急工作综合管理，其他部门依据工作需要积极协同，这有利于发挥应急管理局的综合性与专业性的职能；在纵向协调机制的构建上，县域可以利用自身承上启下的优势，通过及时与上级保持联络以获取丰富的信息资源，同时主动根据任务需求对下级放权以保障应急现场的灵活应变能力。总之，在协调过程中，信息管理系统的触角应遍及各个环节，以实现应急管理的及时性和有效性。另一方面，县域在把握好常态化治理和非常态应急管理关系的基础上，还应建立持续创新的组织学习机制。换言之，县域不仅要能够有效应对风险挑战，还应不断梳理经验与不足，补短板、堵漏洞、强弱项，进而优化形成本土化的政策制度，以更好的姿态不断迎接和适应未来风险的挑战。
三要利用信息技术实现资源的合理配置，以提升县域应急管理的保障性韧性。在县域安全韧性建设过程中，保障性韧性作为基础性支持，容易在专注于结构和功能作用发挥的过程中被忽视，但其对韧性体系的平稳运行具有支撑赋能和保驾护航的作用。具体而言，在资源保障方面，县域应急管理应通过扩充资源总量和优化资源结构的方式，满足常态化治理与非常态应急管理过程中的资源需求。一方面，县域不仅要主动争取上级的财政支持，还可以积极拓宽社会融资渠道，构建与灾害应对相匹配的应急物资保障网络；另一方面，县域也要在“硬建设”上畅通应急运输保障路线，优化物资储备和运送系统，保障物资充足且能及时到位。在技术保障方面，县域不仅要充分发挥新兴技术在应急管理中的积极作用，依托信息平台和数据库保障信息的有效利用和高效沟通，还要警惕落入技术工具的陷阱、防范技术风险。随着县域进入高质量发展阶段，县域应急管理也应通过建立综合信息平台、应急指挥调度平台等提高风险预警和应急决策的智能化水平。如合肥城市生命线安全运行监测系统已经实现了市县全域覆盖，形成县域应急“一网统管”的数字协同新模式，有效提升了风险防范和综合治理能力。
【本文作者为西安交通大学公共政策与管理学院教授；本文系国家社会科学基金重点项目“韧性视角下的城市灾害风险评估与治理研究”（19AZZ007）、“四个一批”人才项目“新常态下的公共政策社会风险评估研究”（中宣干字〔2016〕49号）成果；西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生郭瑞莲对本文亦有重要贡献】