一、背景
村民自治是法律赋予群众的基本权利，2019年8月印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》明确凡村级重大事项决策要实行“四议两公开”，即村党组织提议、班子会议商议、党员大会审议、村民代表会议决议、表决结果公开、实施情况公开。在“四议两公开”实施过程中，容易出现群众没得议、不懂议、无处议等问题，比如，有的村党组织组织力凝聚力不足，有会无法开，造成群众没得议；比如，有的村干部有私心不想开会，有的嫌麻烦有会不开；又比如，由于议事规则粗泛、不明晰，群众不知道如何议；再比如，由于缺少议事场地，导致习惯性的开会方式是“小圈子围坐，会场分伙分派”，群众处于形式上有权实际上无权的状态。近年来，增城区通过积极探索实践，推行农村党组织领导的“民主商议、一事一议”村民自治模式，目前很好地解决了村民自治中的上述问题。
二、主要做法
（一）落实“三个强化”，巩固提高村党组织领导核心地位
1.强化组织体系建设，打通农村基层组织设置“最后一米”。严密组织体系是提升党组织组织力的前提基础，织密织牢上下贯通、执行有力的组织体系，才能为农村党组织领导下的村民自治提供坚强保障。增城区结合党员和村民居住分布、生产生活传统，锚定打通组织设置“最后一米”的目标，在农村地区全覆盖建立2916个网格党支部、2096个网格党小组，划定党员责任区16262个，全面构建起“镇街党（工）委-行政村党组织-综合网格（村民小组）党支部-网格（党员）党小组-党员责任区”五级组织架构，把党的组织根系牢牢扎在村民群众家门口。制定网格党支部、网格党小组、党员责任区三张职责清单，编印“一信一册一书一指引”（一封党员倡议信、一本“令行禁止”手册、一本织密组织体系指导口袋书、一份发挥作用工作指引），实行党员发挥作用“积分量化”评价，推动农村党员积极参与村级事务，主动服务群众。
2.强化头雁队伍建设，锻造高素质懂治理善治理干部队伍。火车跑得快，全靠车头带。增城区立足选出让组织信任、群众放心的能人，通过“四看四听”（看政治立场、看发展能力、看群众基础、看工作作风和听挂村部门意见、听群众呼声、听党员声音、听村内各类组织建言），选优配强全区285个村“两委”班子成员1963名。2021年换届后村党组织书记和村委会主任“一肩挑”比例100%，全区大专以上学历村“两委”干部占比84.67%，比上一届提升53.13%，村“两委”干部平均年龄41.1岁，比上一届减少5.3岁，配备女性村党组织书记37人，人数在全市排名第一，头雁队伍的学历、年龄和性别结构得到明显优化提升。紧跟乡村治理现代化的新形势新要求，开展千名农村“两委”干部集中轮训，重点围绕农村社会治理、乡村振兴等进行专项培训，组织村干部走镇观村、比学互鉴，实现共同提高。连续10年实施“羊城村官上大学”工程，投入超过1480万元，资助4759名“两委”干部和后备干部通过继续教育提升学历，增强治村强村本领。
3.强化党群干群联系，推动群众工作优势转化为治理效能。常态化开展“您的心愿 我的志愿”“党员回家联万户 同心共筑邻里情”等主题活动，参与服务超过5.7万人次，有效拉近党员干部与群众的距离，营造和谐稳定环境。持续加强驻点普遍直接联系群众工作，推动镇街领导干部用心用情用力为民排忧解难题，2021年以来驻点团队入户走访47.8万户次、接待群众9万人次、解决问题5767个。常态化收集村情民意，要求村“两委”干部每周至少抽出一天时间走访村民，主动融入群众，了解群众生产生活情况，收集群众意见建议，倾听群众诉求，第一时间掌握村情民意、解答村民疑惑、调处村民矛盾，做到“每年到每户走访一遍、群众有事半小时到现场”。
（二）做到“三个建立”，搭建村民代表公开议事决策平台
1.建立一批规范的村民议事厅，营造严肃庄重的议事氛围。村民议事厅作为村民代表议事的场所，规范其建设能有效提升议事决策的效果。一是会场设施配备齐全。各村结合实际建立村民议事厅，议事厅除配备桌椅、功放、音响等基本的会场用品外，一些村更配备了电子表决器、投影、录音录像、电视、电脑等设备。二是实现议事厅功能分区。增城区从公开透明、方便监督的角度出发，设立主持席、代表席、列席席、旁听席、监督席、发言席等，所有与会人员都必须对号入座，履职尽责。三是规范制度上墙。将“为人民服务”等宣传口号、村民代表议事制度及村民代表、监督员等名单张贴在议事厅的显眼位置，营造严肃认真、庄严神圣的议事氛围。
2.建立一套科学的议事决策程序，确保议事依法有序开展。在村党组织的组织下，规范议题征集、会议召开、到执行结果反馈等村民议事决策的各项环节，确保“众人的事情众人商”。一是强化村党组织对会议的主导。明确议题由村党组织提议，村“两委”联席会议商议，并听取村法律顾问意见形成议题初步方案。二是广泛征询党群意见。议题初步方案要提前5天在村务公开栏等公示，广泛征询党员群众的意见和建议后，才提交村民代表会议讨论。三是规范会议召开的要求。明确村民代表会议每季度应至少召开一次，到会的村民代表会议成员要达到全体村民代表会议成员人数的三分之二以上才能开会，应对议题逐个进行讨论并表决，表决结果当场宣布。村民代表会议表决事项应当经到会村民代表会议成员的过半数赞成，决议才能通过。四是规范决策执行及结果反馈。明确会议决议形成后要在5个工作日内上报镇街民政部门备案，加强镇街对村决策事项的监督。同时，明确村委会是贯彻执行会议决议的主体，要求在每次召开村民代表会议时，应当对此前决策事项的推进情况进行通报，让村民代表及时了解决策事项进展情况。
3.建立一套完整的议事决策档案，为决策的执行提供依据。在每次村民议事活动结束后，各村及时把相关的文字材料和照片、录像、录音等资料建立专门的档案保存，作为村务监督和管理的重要依据。一是会前准备材料。主要包括议题征集和提出的有关资料，如村党组织会议、村“两委”班子会议、党员大会、村民代表会议记录等，以及议题征求意见有关资料，如征求意见表、党员群众意见表等。二是召开会议资料。主要包括召开村民代表会议所涉及的各项资料，如会议签到表、会议记录、议题审议表决结果等文字资料，以及会议录像、录音等资料。三是会后执行资料。主要包括会议决议的执行落实情况的报告、通报、说明、结果公示等资料，以及执行过程中党员群众反映的有关问题与解决情况等。
（三）抓好“三个明确”，为村务监督落实提供保障
1.明确议事决策的重点内容，严格按照权力清单议事决策。增城区对村民代表会议议事决策的重点内容进行明确，一是“三资”问题必须议。主要包括：本村集体经济所得收益的使用，本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案，土地承包经营方案，村集体经济项目的立项、承包方案，宅基地的使用方案，征地补偿费的使用、分配方案，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产等。二是发展关键问题必须议。主要包括：本村经济社会发展规划，落实历史留用地，农村土地“三乱”问题专项治理，农村土地承包经营权确权，村规民约制定与修订等。三是热点难点问题经常议。主要包括：道路、水利、电力、自来水等基础设施和公共服务建设项目，规范建房、环境卫生、计划生育、综治维稳等重要村务，落实村民养老保险，本村享受误工补贴的人员及补贴标准等。通过明确议事决策内容，把权力清单晒在阳光下，最大限度减少权力在制度的笼子外运行的空间。
2.明确与会人员的行为规范，确保会议有良好的会场纪律。主要对三个方面的内容作出具体的要求：一是明确与会人员的权利。明确村民代表、村委会成员享有议事权和表决权。非村民代表的党组织委员、村监委会成员、村民小组组长等列席人员，有议事权无表决权。其他党员、群众、外来工代表、企业代表等可申请旁听。二是明确违反会场纪律的处罚要求。会场引入了红黄牌制度，对违反会场纪律的视严重程度给予红黄牌警告。对受一次黄牌警告的与会人员，由主持人责令其立即改正；对受红牌警告的与会人员暂停本次会议的议事权，并带离会场。三是明确发言方式规范。要求设发言席的应统一到发言席发言，明确村民代表、列席人员、旁听人员可以举手申请一定的发言时间和补充发言时间，在保证与会人员充分表达意见的同时确保会议严肃性。
3.明确议事决策的公开要求，确保村公权力在阳光下运行。通过公开议事的各个环节，让村民广泛参与民主议事决策，确保议事决策的公开透明。一是明确公开事项。主要包括本村的议事制度、村民代表会议的议题、参会人员、会议决议、决定执行结果等。二是明确公开方式。包括公开栏、短信、广播等方式，有条件的村利用微信、互联网等现代技术手段，特别是各村充分利用我区的农村广播系统对议事决策的有关情况及时公告，实现议事的广泛公开。三是明确公开要求。经村民代表会议决议通过的事项，在会议结束之日起3天以内以书面形式进行公示，公示时间不少于5个工作日。决策事项实施完成3天内，利用多种渠道进行公开，公开时间不少于5个工作日，涉及资金收支的，一并将账目收支情况进行公开，接受党员群众监督。
三、主要成效
（一）增强党组织的战斗堡垒作用
增城区在探索基层民主建设过程中，始终坚持党的领导，以基层党建引领基层治理创新，通过制度设计明确“四个必须”，即村民代表会议的议题必须由村党组织提出，村民代表会议必须由村党组织书记召集主持，村民代表会议决定的事项必须由村党组织来监督落实，村民代表会议的参加人员必须增加非村民代表的党组织委员和村监会成员，进一步凸显村党组织的领导核心作用。围绕建立健全“民主商议、一事一议”机制，不断织密织牢农村基层组织体系，打造素质高能力强的农村党员干部队伍，强化党群干群联系，村公共事务能够在村党组织的领导下，由村民群众当家作主办理，进一步夯实了党在基层的执政基础。
（二）形成民主和法治的浓厚氛围
通过近年来的基层民主建设实践，增城区各级干部、党员和群众均受到了民主观念教育，民主议事成为了农村治理的基本原则，得到了村民的自觉拥护和支持。好的民主离不开法治保障，在基层民主建设推广过程中，285个村实现“一村一法律顾问”全覆盖。2021年以来，村法律顾问为村及广大群众提供法律服务共10382件，其中出具法律专业意见438件、接受法律咨询6858件、开展法制宣传活动2385次、参与人民调解112件、提供法律援助25件以及参与民主议事、基层选举、土地确权等其他服务564件有效促进基层自治组织依法办事，让广大群众的法治观念普遍得到提升，为议事活动的合法性、民主性、自治性提供了有力保障，285个行政村均获评为省级民主法治村。
（三）推动农村各项事业蓬勃发展
有了“民主商议、一事一议”机制，对于涉及村集体和村民利益的重大事项，本着“大家的事情大家办，有争议、有矛盾的事情按照大多数人的意志办”原则，由村民代表集体讨论、达成共识后实施，有效减轻基层公共事务推进的阻力，村里的各项事业得到顺利推进。增城区2021年农民人均可支配收入3.17万元，增长10.9%，增速排名全市第一，比2015年翻一番；连续两年位列广东省乡村振兴实绩考核珠三角片区第一名，获批为全国首批农业现代化示范区、广东省率先实现农业农村现代化试点县，被评为全国村庄清洁行动先进县，29个村被评为省级以上“一村一品”专业村、23个村被评为省级以上乡村治理示范村。
四、经验启示
推进基层治理要注重顶层设计与基层创新相结合，战略决策上要坚持顶层设计、统一领导，战术选择上应鼓励基层创新、因地制宜，形成工作合力，基层治理改革才能行稳致远。增城区在破解村民自治难题上，积极寻求贯彻好中央决策部署的办法，立足于基层，坚持实事求是、具体问题具体分析，探索健全完善以村党组织为领导的村级议事决策机制，将“四议两公开”中的原则性、概括性的规定具体化，创造性地把一套彼此配套、有序运转的制度、规则、程序具象化到一个议事场所中，形成“村民议事厅”，同时推行农村党组织领导的“民主商议、一事一议”的乡村治理变革，实践形成党组织领导下的议事制度规范、村民有序参与、信息公开及时、权力监督有效的村民自治新模式，展现出较为强大的生命力，得到上级部门及社会各界广泛认可，为农村治理改革积累宝贵经验。