乡村集中居住区，作为我国新型城镇化进程中的“特殊产物”，是乡村地区不容忽视的组成部分。如何推进其治理，从而实现乡村治理整体有效，成为当前亟待研究解决的课题。近年来，四川省邛崃市以基层党建“双强双创”（强基础、强阵地，创特色、创品牌）三年行动计划为牵引，大力实施“三优一提”（优化工作机制、服务管理、环境品质和提振发展动力），在破解乡村集中居住区治理难题上作出了积极有效探索，为提升乡村治理体系和治理能力现代化水平、助力实现乡村振兴贡献了巨大力量。
一、背景与起因
近年来，随着国家乡村振兴战略的深入推进以及城镇化进程的不断加快，邛崃市通过实施土地整理、林盘整治、土坯房改造、灾后重建和移民搬迁等各类项目，建成了大量乡村集中居住区（以下简称“集中居住区”）。2004年，成都市出台了“三个集中”政策，引导工业向集中发展区集中、农民向城镇集中和土地向规模经营集中。2007年，国家批准成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区，邛崃市的集中居住区建设进程也随之加快。截至2021年底，邛崃市共有各类集中居住区241个，分布在14个镇（街道）73个村（社区），总建筑面积约797万平方米，总参建户数5.07万户，参建人数16.48万人。其中，交房15年以上的有84个，占比34.9%；交房10-15年的有35个，占比14.5%。由于居民背景复杂多元、房屋质量参差不齐、公共服务供给不足、物业管理难以为继等原因，集中居住区治理面临着一系列难题。
（一）小区治理结构失衡、责任模糊。2004年以来，囿于集中居住区的特殊性，较长时间内缺乏一个牵头抓总的部门来推进治理工作。多重管理、选择性管理导致“县—乡—村—集中居住区”的纵向层级关系难以厘清，部门管理推诿、镇（街道）管理越位、村（社区）管理错位、集中居住区自我管理缺位的现象突出。
（二）集体经济发展缓慢、力量薄弱。集中居住区原有产业多以传统农业为主，结构单一、力量薄弱，且有形公共资源不足不清，无形公共资源量少质低，资源变资产的成效不显。尤其是大量底层商铺资源因产权不明晰、利用不合理、招商不成功而闲置，集体经济难以发展壮大，反哺集中居住区治理的可能性微乎其微。
（三）物业服务标准偏低、内容单一。前期，邛崃市大部分集中居住区实行自主管理，有193个，占比80.1%；引进专业物业服务机构的有35个，占比14.5%；实行社区托管的有13个，占比5.4%。绝大多数集中居住区因位置偏远，在交房入住时没有同步引入专业物业服务机构，物业管理服务仅停留在门岗值守方面，服务内容与现代物业服务水平相距甚远。部分物业服务机构盈利目的性强，与居民矛盾日益激化，居民不愿多缴甚至拒缴物业费。
（四）小区公共区域管理混乱、环境脏乱。部分集中居住区道路路面破损坑洼不平，基础设施老旧落后，光纤、宽带、电话等各种电缆线不走预留管网而从外墙拉明线，存在安全隐患。部分集中居住区由于管理不到位，柴草乱堆、污水乱流、垃圾乱倒、杂物乱放等情况时有发生，无序停车、飞线充电等现象屡禁不止，个别居民甚至在房前屋后养殖家禽、焚烧农作物秸秆，严重影响环境风貌。
二、做法与成效
（一）优化工作机制，工作力量由“散”到“统”。
1.强化党建引领。聚焦做实党建引领基层网格治理，实施基层党建“双强双创”三年行动计划，着力强基础、强阵地、创特色、创品牌，进一步建强集中居住区党组织战斗堡垒。健全基本组织，推进241个集中居住区全覆盖建立党支部（党小组），从村组干部、党员骨干中挖掘能人担任党组织负责人，深入开展“做合格党员、建合格党组织、当合格党组织书记”专项活动，推动骨干队伍强认识、找差距、抓落实。建好党群阵地，严格落实《成都市党群服务阵地基本规范2.0版》，根据集中居住区党员分布、群众需求，围绕党建、治理、服务等功能，统筹加强集中居住区党群服务站建设，新建党群服务站点23个，与村（社区）党群服务中心互为补充，确保有形有效、规范有序。促进作用发挥，深入开展“双诺双评”活动，组织6800余名集中居住区党员亮身份、践承诺、受评议；成立党员志愿服务队241支，广泛开展党员户挂牌、党员联户工作，动员党员领建各类自组织、主动担任楼栋长（院落长），带头参与门岗值守、入户排查等服务，密切联系服务群众。
2.明晰职责边界。制定“三张清单”，重构责任体系，着力破解“九龙治水、各自为政、权责分离”等突出问题。履行行政权力制定政府支持清单，强化市委社治委牵头抓总、行政部门专业指导作用，具体包含集中居住区基础设施建设、市政绿化打造、公共服务设施配套、电缆燃气管道规范等事项。压实属地责任制定镇街管理清单，强化镇（街道）具体负责、村（社区）落地落实职责，具体包含违建查处、矛盾调解、民生服务、产业发展、安全保障等事项。发挥主体作用制定居民自治清单，强化居民自治、引导多元参与、增强主体意识，具体包含自治组织建设、议事协商决策、内部环境整治等事项。
3.推动责任落实。坚持“系统推进、分层落实”工作思路，推动队伍、资金、资源整合集成，凝聚乡村集中居住区治理合力。抓机制，建立一周一指导、一月一研判、一季一拉练、半年一督导、年终一考核的“五个一”工作推进机制，强化实地调研、督查问效、联系指导、议事协调。抓激励，坚持分主题、分批次对集中居住区治理最新成果进行展示，综合运用项目牵引、平台搭建、资金撬动、评选激励等方式，推动各级资源向面貌变化大、居民感受深的集中居住区集成。抓引导，整合利用各类新媒体矩阵，策划开展专题宣传，对集中居住区治理的推进情况、治理成效和居民反响进行全过程报道、全方位宣传，积极引导居民群众、社会组织等各方主体共同参与，形成齐抓共管的治理格局。
（二）优化服务管理，居住品质由“低”到“高”。
1.完善自治体系。坚持因应组建、分类治理，搭建居民自治平台，健全完善居民自治组织体系，68个集中居住区选举成立业委会、227个集中居住区组建自管委、54个集中居住区业委会和自管委双建双治理。探索设立院落长、楼栋长、单元长3类“片区管理员”，在215个集中居住区设立院落长、198个集中居住区设立楼栋长、176个集中居住区设立单元长，以院落楼栋单元为“细胞”开展居民自治，推动自治触角向院落、楼栋、单元延伸，筑起精细治理网格。
2.探索分类管理。专业物业管，在36个集中居住区引入专业物业企业，按照多层0.2元/㎡/月-0.55元/㎡/月不等、高层1.0元/㎡/月的标准收取物业服务费，收取率达88.14%。居民自己管，192个集中居住区由自管委牵头提供物业管理服务，以建筑面积、居住户型等为标准，适当收取管理费。社区托管，13个集中居住区采用社区托管模式，由镇街、村社和业主等多方共管，负责公共区域环境卫生。
3.健全管理机制。全覆盖推进集中居住区公约建设，动员5700余名居民参与公约讨论，235个集中居住区修订完善公约内容，183个院落、167个楼栋、148个单元单独制定公约，公约内容涵盖垃圾分类、移风易俗、疫情防控等方面。探索集中居住区环境卫生网格化管理，以“一户一区”的方式，将居民房前屋后区域细分到户，明确责任家庭、管护区域。推广运用积分制，建立集中居住区“环境卫生红黑榜”，强化积分激励约束作用；推动居民民主协商，针对居民急难愁盼事项，征求意见建议530余条，先后召开居民协商会议533余次，解决卫生整治、微田园管理、居民用水等事项800余个。
（三）优化环境品质，人居环境由“脏”到“净”。
1.塑造优美形态。及时疏浚清淤，清除沉积淤泥，畅通水系循环，解决河渠堵塞、污泥堆积、杂草丛生、水质恶化等问题。积极开展生活垃圾分类宣传普及活动，探索生态积分奖励机制，运用积分兑换生活用品等实用手段，引导居民定点分类投放生活垃圾，摒弃“乱丢、乱堆、乱倒”等陋习改善村容村貌。重点加强房前屋后、小区道路、小区四周等重要节点的公共绿化建设，持续推进小区生态化有机更新和改造提升，深入开展“最美庭院”“最美阳台”等评选活动。
2.涵养特色文态。利用闲置空间打造小区邻里交往空间，鼓励文化达人将藏品、作品在邻里空间进行展示，开展老物件征集、老照片展览等共建活动，确保邻里交流空间体现社区精神、彰显文化底蕴、凝结乡愁记忆。创新文化承载方式，在集中居住区推广文化“四件套”（一个LOGO标识、一歌曲诗歌、一批居民文艺骨干、一代表性文艺作品），推动居民在文化熏陶中自觉加强道德认知、提升道德修养、践行道德规范。
3.培育和谐心态。开展“温暖崃邻”社区营造活动，通过搭建社区协商平台、丰富邻里交流空间、实施邻里互助行动、培育社区自组织、举办社区邻里节，深入挖掘、广泛宣传先进事迹，评选表彰一批文明家庭、文明庭院、孝老敬亲、助人为乐等先进典型，打造“小背篼”等环保志愿服务品牌，推动形成与邻为善、守望相助、乐观包容的良好氛围。
（四）提振发展动力，治理动能由“弱”到“强”。
1.盘活闲置资源。充分梳理集中居住区内电梯楼的架空层、小高层的地下室，住宅、厂房、幼儿园等闲置公共空间，盘活用于“一老一小”服务、红白喜事办理和日常活动开展，增加小区收入。如孔明街道太阳新居小区充分盘活闲置资源，打造“孔明邻舍”公共活动空间，同时培育孵化本土社会组织“润叶社工”，以“公益服务+低偿服务”对空间进行运营，开设慧心巧手坊工作室满足妇女闲暇时间手作需求，招募志愿者为86名独居老人提供志愿服务。
2.发展集体经济。探索集体经济多元发展路径，建立利益联结机制，强化村级集体经济组织运行指导与规范管理，加大村级集体经济组织带头人培训。如天台山镇高兴村依托辖区独特的红色资源，以“全国红色美丽村庄试点”示范建设为契机，由高兴村股份经济合作联合社全资控股成立成都市高兴红色文化传播有限公司，对外承接旅游、培训、会展等服务事项，通过发展“红色经济”，有效提升集体经济收益。
3.推动反哺治理。建立集体经济反哺集中居住区治理长效常态机制，形成以有效治理推动高效发展、以高效发展为精细治理赋能的良性循环。如大同镇马湖村建立“433”分配机制，在村集体经济取得收益后，40%提留，稳妥投向有发展潜力的产业，实现集体经济可持续发展；30%用于民生，资助困难学生，救助大病患者，照顾孤寡老人等；30%用于治理，开展集中居住区环境美化等工作。
三、探讨与启示
（一）党建引领是根本。党建引领是集中居住区治理的“压舱石”。要坚持党建引领，通过强化政治引领、打造战斗堡垒、凝聚红色力量，把党的政治优势、组织优势和群众工作优势转化为治理优势，把党的力量和主张传递到“最后一公里”。集中居住区党组织要对本集中居住区内的党员进行充分摸底，重点关注优秀、热心、退休或有相关工作经验的党员，吸纳加入党支部，壮大基层党组织力量。集中居住区党组织班子成员和党员要主动亮身份、践承诺、办实事、当先锋、受评议，开展党员联户、党员户挂牌等活动，动员党员成立志愿服务队，主动担任楼栋长、院落长，带头联系服务群众。
（二）群众动员是基础。居民群众是集中居住区治理的“主力军”。集中居住区居民的思想观念未及时转变，导致业主意识缺乏。集中居住区党组织要切实发挥党员带头作用，通过党员联系群众的方式，充分尊重民意，做好群众工作，通过党建引领、组织带动、党员带头，激活居民参与意识和责任意识，畅通公共事务居民参与渠道，凝聚“自己的家园自己管”的思想共识和行动自觉，推动居民从受益者向参与者转变。
（三）集体经济是保障。集体经济收入是集中居住区治理的“源动力”。应改变传统以租赁租金为主的模式，采取领办、创办、合办、参与办等多种方式，以产业发展为核心壮大集体经济。一方面，发展壮大集体经济可以将本土资源优势转化为经济发展动能，通过建立收益分配机制，让发展成果惠及更多人群，推动实现共同富裕；另一方面，结余集体经济收益可以用于反哺小区治理，形成村集体经济壮大与美丽乡村同发展的良性循环，让村民享受更多发展红利。
（四）制度公约是关键。小区居民公约是集中居住区治理的“助推器”。集中居住区治理要充分动员居民群众参与公约讨论和制定，把喜事新办、丧事简办、环境卫生等内容纳入集中居住区小区公约，引导居民群众参与制定全过程，建立健全小区公约监督和奖惩机制，运用舆论和道德力量促进小区公约有效实施，形成“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的良好局面。