摘 要:当前存在着反腐败成效与反腐败努力不相匹配的现象，其重要原因在于我们没有深刻理解和把握廉政制度与廉洁文化的互动关系，没有聚焦廉政制度和廉洁文化建设的实质性、关键性内容。廉政制度建设存在重数量轻质量、重制定轻执行的现象，廉洁文化建设忽视了廉洁心理的培养，对未成年人的廉洁教育关注不够。在反腐败斗争中，必须准确把握并充分利用廉政制度与廉洁文化之间的互动关系，协同推进廉政制度与廉洁文化建设，在廉政制度建设中着力提升制度的执行力，在廉洁文化建设中着力增强全体公众全生命周期的规则意识。
关键词:反腐败 廉政制度 廉洁文化 廉洁教育 规则意识
【中图分类号】D267 【文献标识码】A
对当前我国反腐败形势的客观分析
党的十八大以来，党中央以“零容忍”的态度反对腐败，在惩治腐败、制度预防和廉洁教育方面投入了大量的政策资源和组织资源。首先，党中央重拳出击，一大批腐败分子应声落马，在清存量、遏增量上发挥了重要作用。其次，大力加强党内法规制度建设，出台或修订了一系列预防腐败制度。《十八届中共中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等一大批党内法规的出台，为规范党内政治生活、推进反腐败斗争常态化和规范化，提供了基本遵循。第三，加强党性教育和廉洁文化建设。党的十八大报告明确提出要“抓好党性教育这个核心”，为全面从严治党和反腐败斗争指明了方向。2013年党的群众路线教育实践活动、2015年“三严三实”专题教育、2016年“两学一做”学习教育、2019年“不忘初心、牢记使命”主题教育、2021年党史学习教育、2023年学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育等，提升了党员、干部的党性修养。不仅如此，党中央还重视发挥文化的反腐功能，挖掘传统廉洁文化资源，强化家风家教建设，出台了《关于加强新时代廉洁文化建设的意见》，试图以制度来规范和强化廉洁文化建设。
从理论视角来看，世界各国的反腐败手段无外乎两大类：制度和文化。中国当前的反腐败斗争总体上具有系统性和全面性，惩治和预防腐败的制度变革、廉洁文化建设双管齐下，“不敢腐、不能腐、不想腐”一体推进的体制机制正在构建。然而我们必须看到，腐败形势依然十分严峻复杂，腐败手段隐形变异、翻新升级，公众的腐败容忍度仍然较高，崇廉拒腐的文化尚未形成。鉴于此，我们有必要对当前的廉政制度建设和廉洁文化建设进行反思，让制度反腐与文化反腐在遵循各自运行规律的条件下协同推进。
廉政制度及其对廉洁文化的影响
制度包括法律、规章、条例、办法等成文的正式制度，也包括价值观念、伦理道德、风俗习惯等不成文的非正式制度。正式制度与非正式制度之间的关系十分密切，二者相互作用、相互影响。本文中的廉政制度指正式制度，廉洁文化则属于非正式制度，廉政制度与廉洁文化也有着密切的互动关系。
新制度主义关于制度变迁的理论认为，随着时间的推移，制度会发生磨损而出现短缺，因此旧的制度安排会被打破而形成新的制度供给，制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式就是制度变迁。从本质上说，就是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，也是制度从非均衡到新的均衡的变化过程。依据变迁速度的不同，制度变迁可以分为渐进式变迁和突进式变迁。渐进式制度变迁，指变迁过程相对平稳、没有引起较大的社会震荡，新、旧制度之间轨迹平滑、衔接较好的变迁方式；突进式制度变迁则是指在短时间内不顾及各种关系的协调，采取果断措施进行制度创新或变革的方式。中国大陆的廉政制度变迁，主要是渐进式制度变迁，以廉政制度的小幅修补更新、改革试点先行等为主要特点。渐进式廉政制度变迁，符合中国幅员辽阔的地理属性和追求国家稳定的政治传统。20世纪70年代，中国香港时任总警司葛柏贪污案曝光，而且葛柏在调查期间逃脱出境，此时因各行各业腐败横行而长期积累的民怨瞬间引爆。在此重压之下，香港成立了廉政公署，从此走上了通往廉洁之路。这就是典型的突进式廉政制度变迁，突进式廉政制度变迁具有较强的彻底性，避免了新旧制度之间的长期持续摩擦和社会预期不稳定，但对社会造成的震荡较大，适合地域范围较小、人口总量不大的国家或地区。
廉政制度变迁会促进与之相应的廉洁文化的形成。廉政制度通过正向或负向激励，推动公职人员和普通公众约束自己的行为，持续强化廉洁行为，使全体公众逐渐形成诚信守法、公正廉洁的行为习惯和价值观，从而推动全社会形成清正廉洁的文化氛围。某一领域的具体廉政制度的执行，会提升该领域廉洁文化的水平。例如中央《八项规定》从调查研究、会议活动、文件简报、出访活动、警卫工作、新闻报道、文稿发表、勤俭节约等8个方面对加强作风建设立下明确规定。各级纪委监委持之以恒地及时公开曝光违反《八项规定》精神的典型案例，推动了党员干部工作作风好转。此后几年，“车轮上的铺张”“舌尖上的浪费”“会所中的歪风”“节日中的腐败”等问题得到了有效遏制，党风、政风焕然一新，工作作风方面的良好氛围开始形成。《八项规定》给党风、政风和社会风气带来可喜变化的最重要原因之一，在于它得到了坚决、刚性的执行。可以说，廉政制度得以强有力的执行是廉政制度对廉洁文化产生影响的前提和基础。因此，廉政制度的执行力必须受到更多的关注。
廉洁文化及其对廉政制度的影响
廉洁文化有宏观、中观和微观之分。宏观的廉洁文化包括四个层面：第一，物质层面，指可感知的事物，如廉洁方面的艺术形式如书法、绘画、雕塑、纪念馆等。第二，思想层面，指社会精英的学术观点，主要是权力监督和廉洁奉公方面的思想。第三，行为层面，指权力行使者和普通公众处理与廉洁相关问题的行为方式。第四，心理层面，指社会大众的廉洁价值观念和思维方式。中观的廉洁文化，排除了物质层面和思想层面，只包括行为层面和心理层面。微观层面的廉洁文化范围则更小，聚焦社会大众的心理层面，这是廉洁文化的核心层。
那么，中国传统文化中有没有廉洁文化因子？答案是肯定的。中国传统廉洁文化主要集中在两个方面：一是物质层面，主要是以史实或故事为内容的文学作品或其他艺术形式。例如，《包孝肃公奏议》就是宣扬包拯清正廉洁、大公无私精神的历史典籍。二是思想层面，中国古代思想家阐述了大量关于廉洁奉公的主张。例如，管子把礼、义、廉、耻称为“国之四维”；晏婴提出“廉者，政之本也”；孔子提出“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”；等等。
廉洁文化影响廉政制度的形成和变迁。廉洁文化一旦形成，诚实守信、公正廉洁的理念深入人心以后，包括权力行使者在内的社会大众将自觉遵守权力运行规则、抵制和揭发腐败行为，从而有力推动廉政制度的高效执行和进一步完善。而当文化与制度之间的张力超过一定限度时，廉洁文化的水平与廉政制度的状况就会错位失衡，腐败文化就会占据上风，廉政制度的构建、执行、评估和发展等诸多环节就会遭受巨大的阻力，因此也无从谈及廉政制度的变迁和完善。正因为如此，一国的反腐败经验移植到一个文化传统迥异的国家后会水土不服。不顾文化差异，全盘照搬别国成功的廉政制度，最后的结局往往是“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”。
中国古代的廉洁思想在一定程度上推动了当时廉政制度的建立和发展。然而，传统文化中重人情伦理的思想抑制了廉洁文化在社会大众中的形成，廉洁思想的积极影响被伦理型文化所消减。正因为如此，仅限于物质层面和思想层面的廉洁文化并没有推动中国古代廉政制度的牢固建立和廉洁行为的普遍形成，自然也就很难让廉洁心理在社会大众中生根发芽。当前，我国反腐败斗争面临严峻复杂的形势，与廉洁文化的核心——廉洁心理的缺失密不可分。应该说，中央和地方在打击腐败行为、构建惩治和预防腐败制度方面已经取得了积极成效，反腐败斗争已经取得压倒性胜利并全面巩固。然而，腐败现象并未得到彻底治理。廉洁文化内核的缺失，是主要影响因素。不论从传统角度还是站在新时代来看，我国物质层面和思想层面的廉洁文化是较为丰富的，但是行为层面和心理层面，尤其是心理层面的廉洁文化相对匮乏。
目前社会依然存在官本位思想，一些公民法治意识和规则意识较为薄弱，求人办事的惯性心理依然根深蒂固。心理层面廉洁文化的缺失，在很大程度上消减了廉政制度的权威性和执行力，导致廉政制度的变通式执行、选择性执行、敷衍式执行和附加性执行等不良现象。在公私界限模糊、重视人情关系的文化环境中，部分官员不以钱权交易为耻，一些人没有从内心深处抵制腐败，甚至以“能找到关系办事”为荣，这就对惩治腐败行为和构建预防腐败制度形成了巨大的阻力。
找准廉政制度与廉洁文化建设的着力点
如前所述，廉政制度与廉洁文化之间存在着密切的互动关系，没有离开廉政制度的廉洁文化，也没有离开廉洁文化的廉政制度。因此，在反腐败斗争中，必须一手抓廉政制度创新，一手抓廉洁文化建设，并且注重二者之间的密切关系，找准着力点，协同推进。
在廉政制度建设方面，着力提升制度的执行力。这里的制度既包括惩治腐败的制度，又包括预防腐败的制度。执行力是制度的生命。制度得不到贯彻执行，不仅会使制度成为摆设，还会降低反腐败的威信，助长腐败分子的嚣张气焰，挫伤公众对反腐败的信心，抑制公正透明的廉洁意识和奉公守法的廉洁文化，最终阻碍反腐败工作的高质量发展。新中国成立以来，我国出台了大量的廉政法规制度，许多制度的确发挥了制约和监督公权力的作用，客观上促进了党员干部廉洁从政，但是也有一定数量的制度并未得到严格的落实，例如防止利益冲突制度、举报人保护制度就是比较典型的例子。
因此，在廉政制度建设过程中，一定要避免重数量轻质量、重制定轻执行的倾向，具体来说，要做到以下三点：第一，与时俱进，及时清理或修订已经过时的条例、规定、文件等党内法规制度。与新形势新情况不相符的“僵尸制度”必须尽快废止，以避免公众形成有令不行的不良印象。第二，重新分配反腐败斗争注意力。反腐败机构应更多关注现有制度的执行力，审慎建立新的廉政制度。建立严密的制度，扎紧制度的笼子，是预防腐败的重要途径，但是一味追求制度的广度和数量，会大大增加对执行资源和监督资源的需求，提升制度执行和监督的成本。监督资源紧缺，又极易导致制度执行不力，反而对制度的公信力造成伤害。第三，充分运用科技手段赋能廉政制度。在现代科技普遍应用于各行各业的背景下，“科技+制度”是当前世界各国反腐败的通用做法。例如，信息技术可以将官员的自由裁量权限定在必要、合理的范围内，大大降低人为因素对权力运行的干扰，提升制度执行的刚性，从而减少腐败机会。此外，要构建权力运行大数据系统，收集公职人员用权行为大数据，通过大数据分析提高权力制约与监督的精准性。
在廉洁文化建设方面，着力增强全体公众全生命周期的规则意识。一方面，调整廉洁文化建设结构，聚焦廉政制度教育，促进公众形成崇廉拒腐的心理。当前，一些地方和单位举办廉洁书画展览、围绕历史人物的廉洁事迹建设廉洁主题公园、以格言警句和名人轶事为依托建设廉洁文化景观道路等。这些做法对于营造廉洁诚信的社会氛围起到了一定的推动作用，但其成效还有较大提升空间。各级各单位应调整廉洁文化建设的重点，将主要资源投放到廉政制度的宣传和教育上，收集、整理和宣传中央和地方在强化权力制约与监督的有效制度及其运行机制，以及遵守规则带来的好处和违反规则导致的后果。
制度教育可以客观呈现公职人员和普通公众工作、生活中与廉洁相关的真实状态，可以有效提升全体公众的规则意识、公平意识和诚信意识。清华大学廉政与治理研究中心和中国管理现代化研究会廉政建设与治理研究专业委员会在2018年组织发起的“中国廉洁创新奖”评选活动，每两年举行一次，在国内外产生了积极的反响和示范效应。获奖单位的廉政制度创新项目，涉及监督监管、透明公开等诸多方面，是很好的制度教育资源。
另一方面，构建终身廉洁教育体系。廉洁教育应该面向全社会、贯穿公民生命全过程。廉洁教育的对象不仅仅是公职人员，还包括普通公众；不仅仅是成年人，还包括未成年人。现实中腐败行为的产生，除了制度漏洞等客观原因外，还有深刻的主观原因，即官员在幼年和青少年时期没有树立起牢固的廉洁意识。培养孩子的廉洁思想，不仅能增强他们成年后面对腐败诱惑的免疫力，而且会带动其家人和与之打交道的其他人，进而促进全社会廉洁意识的逐步形成。
总之，只有准确把握廉政制度与廉洁文化的互动关系，着力推进廉政制度与廉洁文化建设的实质性、关键性内容，才能切实推进反腐败斗争不断取得新的更大的胜利。
【本文作者为燕山大学公共管理学院教授、燕山大学廉政与治理研究中心主任；本文系国家社科基金重大项目“新时代地方推进全面从严治党的实践探索、成效评价与经验总结”（项目编号：22ZDA035）阶段性研究成果】