摘 要:风险防范是超大城市治理的关键环节和重要组成部分。新形势下，由极端气候灾害、重大突发公共卫生事件引发的系统性风险，在超大城市中不断积累叠加，呈现非线性、连锁性和跨域性等特征，并与城市脆弱性耦合产生级联效应，导致灾害升级演化，对超大城市治理形成严峻挑战。对此，需强化超大城市系统性风险评估与预警，注重风险源头防范管控，提高城市重大设施韧性，创新应急协同机制，积极推进超大城市应急管理体系和能力现代化。
关键词:超大城市治理 系统性风险 级联效应 风险治理
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
超大城市是现代化发展的重要载体，汇集了大量人才、产业、科技等生产要素，已成为国家经济增长的重要引擎、对外开放的关键枢纽和国家治理的有力支撑。然而，在高度密集的生产要素和复杂的社会环境相互催化之下，超大城市的空间结构、系统功能、生态环境等都面临着较大的风险挑战。新冠肺炎疫情暴发以来，公共卫生事件、极端气候以及事故灾害等在超大城市中频发，影响城市生产生活秩序，城市公共安全经受重大风险的考验。超大城市处于风险前沿地带，是现代社会防灾减灾的重点，如果防控不及时不到位，可能会引发系统性风险与社会脆弱性耦合、级联，产生“多米诺骨牌效应”或“蝴蝶效应”，给整个经济社会系统造成重大威胁。因而，系统性风险应对已成为超大城市治理的重要任务之一。
超大城市系统性风险的基本特征
城市化是现代经济社会发展的强大动力和必由之路。按照国务院城市规模划分标准，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。依据国家统计局发布的《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》，我国现有7个超大城市，分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。这些超大城市是海内外人才、资本与前沿科技等先进生产要素的聚集高地，在政治、经济、文化等方面具有重要影响力和广泛辐射力。在此背景下，超大城市面临着更为棘手的脆弱性难题，系统性风险的潜在威胁也更为严峻。具体而言，超大城市的风险种类更多、传播速度更快、演化链条更复杂。相较于一般城市风险的线性传播，超大城市系统性风险更容易升级爆发、连锁集聚。同时，不同灾种之间还常常耦合传递，引发风险级联，城市灾害呈现出非线性、连锁性和跨域性等基本特征。
非线性
超大城市系统性风险具有非线性特征，容易衍生破坏力巨大的次级灾害。非线性是指风险爆发、演化和影响，呈不稳定的波动变化。各类复杂的风险相互渗透，多点爆发，传统的风险线性演化规律难以适用，现有的知识、流程和规范无法有效应对非线性风险带来的社会无序。社会系统越复杂，风险的非线性特征越凸显。超大城市系统规模体量巨大、空间聚集度高、人口结构复杂且流动性大，使之成为各类风险的综合承载体。与单一风险的线性趋势变化不同，系统性风险的非线性演化使其灾害链更加复杂多维，较难识别。此外，城市生命线系统经过长周期运行，显露出不稳定性和不确定性，加剧了风险非线性变化。在超大城市建设过程中，交通运输系统（公路、铁路、航空等）、能源动力系统（电力、燃气、热力等）、信息传播系统（电信、网络、广播等）以及生活供应系统（供水、医药、防疫等）等若干子系统，共筑了城市生命线系统。随着城市人口增长和经济快速发展，能源消耗不断攀升、交通运输压力过载、生态环境脆弱等问题叠加，不断积累风险能级，达到峰值后致使系统出现脆断。这也是超大城市系统性风险非线性演化最为显见的结果。
连锁性
超大城市系统性风险具有连锁性。从风险管理视角来看，连锁性可以理解为，初始致灾因子造成的危害触发了另一个或多个灾害的发生。一方面，超大城市面临的风险，传统与非传统并存，风险多重交织引发连锁危机。新形势下，风险内涵和外延更加丰富，时空领域更加宽广，传统安全与非传统安全问题交织出现。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，首次明确强调要“统筹传统安全和非传统安全”。在实践层面，超大城市的重大设施、公共服务等场域都存在着传统和非传统安全隐患，且两者相互渗透、牵制、转化。新冠肺炎疫情所引发的系统性风险就具有典型的连锁性特征，疫情原本属于突发公共卫生事件，但其衍生出的医疗资源挤兑、经济社会发展减速、社会矛盾增多等重大问题，则超出了传统的公共卫生事件应对范围。另一方面，超大城市高度关联的生产生活空间，是灾害链的潜在来源。超大城市的产业链、供应链、价值链复杂交错，一旦系统性风险爆发，容易形成灾害链进一步成为风险演化的惯性路径，将破坏整个城市系统。例如2012年飓风“桑迪”带来的连锁性灾害，飓风首先引发海水倒灌，造成城市内涝、断电、断水等灾害，大规模断电、断水又引发了通信危机、交通危机、能源供给危机、政府信任危机等一系列连锁危机，引起社会恐慌。在传统灾害和新兴风险连锁传导时，超大城市更具暴露度和脆弱性。
跨域性
超大城市系统性风险第三个特征是跨域性。超大城市日新月异，人口流动愈加频繁，风险传播的行政边界、时间边界、灾种边界日趋模糊。例如，上海市常住人口接近2500万，流动人口超千万，每日人口流动数以百万计。人口流动给城市创造财富与价值的同时，也使得风险传播突破传统的行政边界。此外，系统性风险积累的时间越长，辐射的空间范围就越广。就新冠肺炎疫情而言，由于新冠病毒具有一定的潜伏期和高传染性，不但危及人民群众生命安全和身体健康，也对城市治理形成巨大挑战。新冠肺炎疫情是新中国成立以来，在我国发生的传播速度最快，感染范围最广，防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。2022年新冠疫情在我国局部频发，特别是在北京、上海、深圳等超大城市中展现出显著的跨域性特征，增加了全国疫情防控的难度。在系统性风险治理实践中，应及时发觉并阻断风险跨域传播，将风险控制在最小的空间范围内，最大程度降低风险治理成本。
超大城市系统性风险的级联演化
风险级联演化是致灾因子与社会脆弱性耦合的结果。在风险演化进程中，致灾因子是风险转化为灾害产生破坏性的触发点，而社会脆弱性是诱发风险升级的核心。系统性风险演化机制可识别为，初始致灾因子沿着灾害链非线性传递，引发连锁性灾害，并与社会脆弱性发生耦合，造成风险升级，衍生出更具冲击力的次生灾害，这种灾害升级的演化逻辑可概括为级联效应。级联效应是指灾害中出现的动态现象，由自然灾害、技术失误或人为失误引发，经过非线性传递对自然系统、社会经济系统造成连锁性冲击。级联效应的驱动因素与社会脆弱性程度紧密关联，社会脆弱性越高，风险就越容易与社会系统发生耦合，并积聚矛盾形成升级点，灾害的破坏力持续放大，较低水平的灾害可能会因此演化为巨灾。
超大城市的脆弱性主要来源于城市生命线系统和城市生产生活活动
其一，庞大的生命线系统构成了超大城市脆弱性的主要来源。超大城市就像一个完整的生命有机体，交通运输系统、能源动力系统、信息传播系统以及生活供应系统等若干子系统共同维护机体有序运行。然而，随着城市化进程加速，各子系统可能会出现功能过载，超负荷运转等问题，超大城市生命线系统可能面临解构的风险。当某一关键系统遭受风险扰动时，其产生的影响势必会从局部蔓延至整体，进而影响城市的正常运转。其二，高度密集的人口和大规模的生产消耗，增加了超大城市脆弱性的暴露程度。相较于农村地区，城市特别是超大城市拥有完备的基础设施系统和公共服务体系，为教育、医疗、就业、娱乐等活动提供更多的便利。例如美国纽约、华盛顿、波士顿等大都市圈，占地面积仅约全美国面积的1.5%，却集中了全国20%的人口，制造业产值占全国的30%。然而，日趋密集的社会经济活动也增大了系统性风险与城市科技、社会、经济系统间的耦合概率，更大范围地暴露出城市生命线系统的脆弱性。
转化、蔓延、衍生和耦合是超大城市系统性风险级联演化的关键机理
根据突发公共事件的演化机理，级联演化的机理可以细分为转化机理、蔓延机理、衍生机理和耦合机理。转化机理是指初始灾害导致其他灾害；蔓延机理是某一突发事件导致类似事件连续发生；衍生机理是指灾害发生后，一些传统应对或处置措施不力，可能会导致新的灾难性事件发生；耦合机制则是指两个或两个以上突发事件相互影响、相互促进。超大城市系统性风险的级联演化是多个机理综合作用而成，可以概括为：自然风险因子或人类活动风险因子在城市中偶发，并蔓延至城市生态环境、基础设施、社会经济系统中，转化为跨域危机，进一步与城市脆弱性耦合，造成灾害升级，给整个城市系统带来难以预测和估量的破坏。此外，政府在开展风险防控治理工作时，可能会由于对风险认知不全面或处置不力等，导致新的灾害衍生出来，增加城市应急管理难度。
正如2011年日本“3·11”大地震产生的级联效应，地震引发了多次高达10米以上的海啸，有关部门对海啸预警失误，造成大量人员伤亡以及巨额的经济财产损失。地震和海啸造成城市生命线系统的巨大破坏，引发日本乃至全球重要物资供应链断裂。由于地震的巨大冲击和人为因素，日本福岛核电站发生爆炸，核泄漏对陆地、海洋以及大气均造成了严重污染，并危及邻国及临近海域。在整个风险应对环节中，政府与民众间缺乏有效的风险沟通，民众焦虑情绪蔓延，衍生出政府信任危机。由此可以发现，超大城市中系统性风险经过多种演化机理叠加后级联升级，单一的灾害冲击最终会成为巨灾，同时也暴露出城市系统性风险治理能力的短板。
阻断超大城市风险级联演化亟需创新城市应急管理体系
系统性风险经级联演化造成的巨大破坏力，远远超出城市风险应急能力范围。传统的应急管理体系应对系统性风险的薄弱之处，主要体现在三个方面。首先，对于新兴的系统性风险认知不全面，缺乏科学有效的风险评估。风险评估是开展风险治理的前提和基础，如果无法对系统性风险进行科学研判、评估，将影响风险预警、应对、恢复等一系列后续工作。其次，系统性风险防控治理存在协同失调问题。系统性风险经级联演化带来的危害往往是跨域性的，单靠城市独立进行风险防控工作，无法阻止风险持续外溢和放大。再者，城市综合承载压力过大，城市生态环境、社会经济系统的脆弱性愈加凸显。总之，面对风险的复杂性、不稳定性以及不确定性增强，已有的城市应急管理体系无法满足系统性风险治理的需要。
超大城市系统性风险的治理策略
超大城市的系统性风险经由自然环境与人类生产活动的互动、关联，在复杂且脆弱的城市生命线系统中级联演化，对城市风险防范能力形成重大考验。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要“提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”。基于超大城市系统性风险展现出的非线性、连锁性和跨域性的特征以及风险级联演化机理，在系统性风险防控实践中，需着重关注风险的源头、风险升级、次生灾害、城市脆弱性等重要因素，避免或减少级联效应带来的危害。具体而言，应重点从以下几个方面提高超大城市系统性风险防控能力。
加强城市系统性风险评估，注重风险源头防范管控
治理系统性风险的各种“疑难杂症”，首先需要科学认识和分析风险，并精确把握引发风险的重点领域和重点对象，增强风险治理的预见性和敏捷度，发现风险早处置、早化解。一方面，全面开展城市系统性风险评估工作，科学认识和系统把握城市风险。全面的风险分析和评价，必须端稳“望远镜”，架起“显微镜”，站在战略全局的高度，全覆盖、无死角地对城市各类风险进行深度“扫描”和系统检视。卫生、运输、能源、信息通讯等领域是超大城市系统性风险的要害系统，应定期对这些重点区域、重大工程开展风险评估，编制风险防治区划图，制定落实风险管控措施。另一方面，强化风险监测预警，阻断风险链式扩展。充分利用物联网、互联网、遥感、移动通信等技术提高风险监测感知能力，优化灾害监测站网布局。提升城市科学化、精细化、智能化风险监测预警水平。坚持预防为主的原则，做到关口前移、重心下移，综合运用人防物防技防等手段，真正把系统性风险消弭在萌芽之时、成灾之前。
优化应急协同机制，推进不同地域、部门、层级协调联动
《全球风险评估报告2022》（The Global Risks Report 2022）指出，大部分关键风险涉及整个社会联动，不仅需要不同部门和地区共同参与，还需要不同部门和地区间更有效的互动。超大城市面临的系统性风险具有跨域性的特点，在风险治理过程中需要来自不同地域、不同部门、不同层级的各个主体有效联动。首先，跨区域联动应统一应急管理工作流程和业务标准，建立健全联合指挥、灾情通报、资源共享、跨域救援等机制。其次，强化不同部门协同要充分发挥相关议事协调机构的统筹作用，发挥好应急管理部门的综合优势和各职能部门的专业优势，明确不同部门在风险评估、预警、防治、物资保障等方面的工作职责。再次，跨层级协作不仅需要坚持上级组织的统一领导，还需要上级对下级进行必要的、充分的授权，做到有收有放、收放自如。
提高重大设施设防水平，构建韧性的城市生命线系统
与脆弱性相对的韧性城市生命线能在面对风险或灾害扰动时，维持或较快恢复自身基本功能，降低城市灾害冲击以维持社会正常秩序。根据《中国城市化2.0：超级都市圈》报告预测，到2030年，中国城市化率将达到75%。这意味着未来需要建造更多更具韧性的基础设施工程,以满足不断扩大的城市生活需要。具体而言，应着力提升地震灾害、气象灾害等自然灾害防御工程标准和重点基础设施设防标准。完善网络型基础设施空间布局，积极推进智能化防控技术应用，增强可替代性，提升极端条件下抗损毁和快速恢复能力。加强城市内涝治理，实施管网和泵站建设与改造、排涝通道建设、雨水源头减排工程。加快推进城市群、重要口岸、主要产业及能源基地、自然灾害多发地区的多通道、多方式、多路径交通建设，提升交通网络系统韧性。
增强应急管理适应性，完善超大城市风险治理体系
面对超大城市系统性风险的不确定性，着力构建上下贯通、左右联动的风险治理体系，提高城市应急管理适应性。首先，形成科学合理的城市应急组织指挥体系，建设强有力的应急指挥部，对城市风险防控、灾害救援工作进行统一领导、统一指挥、统一行动。其次，在坚持应急部门统一领导的基础上，充分发挥专家、企业、公众等非政府应灾力量的作用，为超大城市系统性风险防控提供科学研判、物资保障和舆论环境。进一步推动结构优化、制度创新和观念转型，使城市应急管理体系成为更加开放的系统。
借鉴国外应急管理有益做法，积极推进城市风险治理体系和能力的现代化
超大城市风险治理体系是我国国家应急管理体系的重要组成部分，应充分发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进城市风险治理体系和能力的现代化。着眼于未来，在应对各类复杂风险挑战时应该分清和抓住重点，把防范化解系统性风险放在首位，在我国特色应急管理体系指导下，精准防控和有效治理风险，解决好重大风险危机，牢牢地捍卫和守护安全发展的底线，推进我国现代化事业蓬勃发展。
【本文作者为上海交通大学国际应急治理研究院研究员；本文系国家自然科学基金项目“智慧城市建设中的多元主体协同、治理网络与演化机理研究”（项目编号：71974057）、上海市教育委员会和上海市教育发展基金会“曙光计划”项目（项目编号：21SG49）阶段性成果】