摘 要:当前，百年未有之大变局加速演进，全球经济进入调整阶段，现有的规则体系已经难以适应当前的国际贸易与投资形势。全球经济治理体系转型、WTO改革深陷困境，加上中国高质量发展与全面深化改革的需要，使得推动以规则、标准为主的制度型开放成为中国推动高水平对外开放的战略抉择。稳步推动制度型开放既面临以美国遏制和中美竞争为主的严峻挑战，同时存在RCEP与“一带一路”倡议等合作机遇。中国应持续推动自贸区建设与服务业开放，在加强同既有国际标准的融入与对接的同时，引领高标准经贸规则的制定，并充分利用国际制度平台，为全球经济治理积极贡献中国方案。
关键词:制度型开放 全球经济治理 “一带一路”倡议 高水平对外开放
【中图分类号】F7 【文献标识码】A
在2022年世界经济论坛视频会议上，习近平主席指出：“中国将继续扩大高水平对外开放，稳步拓展规则、管理、标准等制度型开放，落实外资企业国民待遇，推动共建‘一带一路’高质量发展。”经历了以“要素流动”为特征的第一轮对外开放之后，制度型开放成为推动我国高水平对外开放的新抓手，对于中国和世界经济发展具有关键性意义。
推动制度型开放的现实必要性与重要意义
制度型开放是更大范围、更宽领域和更深层次的对外开放，是百年未有之大变局下我国采取更加积极主动的开放战略的重要战略抉择。
推动制度型开放是中国制定、对接高标准经贸规则的关键一步。乌拉圭回合谈判成功将关税及贸易总协定（GATT）升级为世界贸易组织（WTO），实现了多边贸易制度的发展。WTO推动了国际贸易的投资与世界经济的发展，成为重要的多边贸易机制。习近平总书记高度评价中国加入WTO以来所取得的成就。在第四届中国国际进口博览会开幕式上，习近平主席指出：“加入世界贸易组织以来，中国不断扩大开放，激活了中国发展的澎湃春潮，也激活了世界经济的一池春水。”过去二十余年间，中国无疑从WTO中受益良多，实现了经济的快速发展。但是当前世界贸易组织改革谈判陷入困境，WTO改革面临许多难题。美国在维护本国贸易利益和为全球贸易体系提供公共产品两个方面都难以再有曾经的积极作为。相反，美国推动WTO诸多核心原则的改变，使其为美国的利益服务，造成了多边贸易制度陷入混乱。此外，WTO改革中经济议程政治化逻辑引发的成员国之间的竞争甚至对抗，改革议题成为部分成员国竞争的工具和对抗的武器。各方达成共识的难度增加，改革难以取得实质性进展。中国在全面深入参与WTO改革谈判的同时，努力推动实施高标准经贸规则，积极构建更高标准、更大范围的制度型开放，推动国际贸易投资自由化、便利化。除此之外，在推动对接高标准经贸规则的实践上，中国一方面积极参与《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），另一方面申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）与《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等贸易制度，积极寻求高标准经贸规则的制定，使各方共享中国制度型开放带来的机遇。
推动制度型开放是中国促进全球经济治理体系转型的可行方案。当前全球经济治理格局加速转型，呈现出治理主体多元化的特征。一方面，全球经济治理体系领导缺位，美国提供贸易制度等公共物品的能力和意愿逐步下降，美国更加强调在贸易中维护自身的利益，而不再强调全球共同利益的促进。另一方面，中国、欧盟、东盟等行为体在全球经济治理中的作用逐渐增强，新兴行为体寻求积极主动参与推动贸易制度升级，全球经济治理出现“东升西落”格局。在此基础上，中国推动以制度型开放为基础的高水平对外开放，积极主动制定相关规则、标准，倡导“互利共赢”式合作，不仅为全球化和全球经济治理体系转型注入强大动力，也为全球经济治理与世界经济发展贡献中国力量。当前各国围绕全球经济治理体系规则制定展开激烈竞争，中国作为世界140个国家和地区的主要贸易伙伴，逐渐居于世界贸易网络的核心，已经成为世界经济治理中不可或缺的关键力量。习近平主席指出，中国“要加强发展政策、国际规则和标准的软联通，摒弃脱钩、断供、单边制裁、极限施压，消除贸易壁垒，维护全球产业链供应链稳定，携手应对日趋严峻的粮食、能源危机，实现世界经济复苏”。因此，面对世界经济治理规则主导权的竞争，中国推动制度型开放的战略抉择与实践行动体现了负责任大国努力消解竞争，促进合作共赢的行为逻辑。
推动制度型开放是中国以开放促改革的需要，对于深化改革具有重要意义。以开放促改革是中国经济社会不断取得发展进步的重要法宝。对外开放带来了过去40多年中国经济的快速发展，同时推动了国内改革全面深化。当前，推动制度型开放有利于在以下三个方面深化国内改革。首先，制度型开放有助于促进我国市场经济体制改革，建立高水平开放型经济体制。高水平开放型经济体制是以制度型开放为基础的市场经济体制，其首要问题是构建适应以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的更高水平开放的制度环境。这需要打通国内国际两个市场，将国内外的市场与资源协调平衡，以“同步开放”带动国内外经济，以“联动开放”实现优势互补。推动市场机制改革的一大重点是国有企业改革：一方面，继续深化国企三项制度改革，推动国有企业与市场经济深度融合，激发国企活力。另一方面，一些高水平多边贸易制度例如CPTPP在对国企的支持政策方面制定了新规则，为了促进企业公平竞争，对政府针对国有企业的补贴政策施加了更多约束。因此，为使国企在制度型开放中更好发挥作用，需要不断推进国有企业规则改革，符合“竞争中立原则”的相关规定。其次，制度型开放有助于推动外商投资管理改革。中国在外资利用率上长期居于全球前列，实际使用外资规模稳定增长。推动制度型开放，需要持续优化外资营商环境，提高外资准入负面清单的精准度与包容性。最后，制度型开放有助于推动国家治理领域的深刻变革。对外开放在国家治理层面以建立开放型经济治理体系、推进治理能力现代化为目标。发展制度型开放对于政府部门提出了新的改革要求，要求行政部门不断提升治理能力，创新治理理念，深化放管服改革，发展完善制度型开放的政府监管机制，通过提升国家治理能力为制度型开放保驾护航。
当前中国推动制度型开放面临的主要形势与挑战
当前，高质量服务业需求持续增加是中国国内面临的基本形势，加大服务业市场开放是推动制度型开放的重中之重，是中国增强国际市场竞争力的关键。在“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局下，发展现代服务业，既是扩大内需、创造就业岗位的必然要求，也成为对接高标准经贸规则，推动高质量发展的重要渠道。2022年中国服务进出口总额59801.9亿元，同比增长12.9%。2022年12月召开的中央经济工作会议强调，“要扩大市场准入，加大现代服务业领域开放力度。”面对发展高质量服务业的需求，除了创新服务业开放政策设计、加快服务业对外开放步伐之外，还应当推动服务贸易区建设升级，主动对标高标准经贸规则，不断提升产业链、供应链、创新链参与全球分工的水平。
国内自贸试验区具有承担对外开放压力测试的试验田作用，是推动贸易投资便利化的重要平台。范围规模持续扩大、配套机制不断创新是当前中国自贸试验区建设的两个鲜明特征。2022年12月，国务院发布了关于同意在沈阳市、南京市、杭州市、武汉市、广州市、成都市等6个城市开展服务业扩大开放综合试点的批复。2023年1月10日，商务部公布了6个城市扩大开放综合试点总体方案，各城市均承载了扩大服务业开放的主要任务，并根据自身的服务业发展基础和资源的不同形成了差异化方案。地方政府通过加强自贸区自主性、提供政策激励的方式鼓励自贸试验区积极探索机制创新。2022年5月1日起施行的《中国（北京）自由贸易试验区条例》通过发展健全制度创新容错机制的方式，推动自贸试验区制度创新。
深化服务业对外开放与加强国内自贸区建设，成为区域自贸协定谈判的基础。当前，逆全球化思潮、贸易保护主义观念等对全球化进程产生诸多不利影响，由此引发新的地区主义发展热潮。作为一种区域贸易制度安排的自由贸易协定（FTA）是促进区域经贸合作的重要形式之一，在逆全球化思潮之下具有独特优势。中国已经与26个国家和地区签署了19个自贸协定，自贸伙伴覆盖亚洲、大洋洲、拉美、欧洲和非洲。围绕自贸协定同其他国家展开谈判是中国推动制度型开放的另一项重要任务。需要认识到，自贸协定谈判是多元利益攸关方从自身政治经济利益出发展开的多维度、多层次的博弈进程，既涉及到多边贸易制度、规则、机制层面的经济利益协调，也需要进行地区权力结构、国家安全等政治利益上的考量。
当前，中日韩自贸区和CPTPP是中国自由贸易区谈判的主要任务。RCEP的顺利运行为中日韩自贸协定的谈判奠定了一定基础、注入了积极因素，但日美日益紧密的合作关系与中日愈发微妙的政治关系为中日韩自贸谈判带来一定阻碍。CPTPP谈判的难度相对较大，一方面仍需要中国继续加强同高标准经贸规则的对接，另一方面需要协调其他参与博弈者的利益，排除美国因素对于谈判的影响。以上两个自贸区谈判中，日本是中国自贸区谈判博弈的主要对象。一方面，日本是亚太地区重要的经济大国，中国和日本共处RCEP这一自贸协定之中，有利于双方围绕高标准规则展开更多实践互动，或将为中日韩自贸协定的达成与中国加入CPTPP的进程注入一定积极因素；另一方面，日本是美国的重要盟友，同美国之间具有密切的战略合作关系，在中美竞争背景下中日关系特别是日本对中日关系的认识和态度，一定程度上影响着中国的自贸区谈判进程。
美国与中国之间的竞争对于中国稳步发展制度型开放具有不可忽视的影响。美国对中国采取了以遏制为核心的竞争战略，在各领域开启同中国的竞争，而这也成为中国推动制度型开放面临的主要外部挑战。
首先，美国在芯片等高科技领域采取“小院高墙”的产业政策，并同欧盟构建贸易和技术委员会（TTC），共同制定技术和贸易标准，名为保护本国高科技企业，实乃通过贸易保护方式遏制中国在高科技领域的发展。
其次，美国加快推动数字领域和新能源领域规则和标准制定。2019年美国与日本签署《美日数字协定》，以加强双方在数字经济领域的协调与合作，在一定程度上加强了美国在数字贸易领域的优势。2022年5月，美国正式启动印太经济框架（IPEF），该框架成为“小院高墙”战略在亚太地区的进一步延伸。IPEF以数字经济、基础设施与脱碳等新兴技术领域为合作重点方向，在数字合作上，强调“数字经济中的高标准规则，包括跨境数据流通和数据本地化标准”，将数字标准领域的国际制度竞争进一步复杂化，并试图在数字经济领域实现“去中国化”，对中国发展数字经济、推进制度型开放形成诸多挑战。在新能源领域，美国通过《通胀削减法案》在锂电池领域对中国形成了一些实质性限制，中国商务部提出该法案“严重扰乱国际贸易投资，破坏全球产业链供应链稳定”。
最后，为了同“一带一路”倡议展开竞争，美国对于海外基础设施投资表现出更大兴趣，将2021年G7集团公布的“重建更好世界”倡议（B3W）升级为“全球基础设施与投资伙伴关系”（PGII），进一步带动私人资本投资海外基础设施，试图缩小中国政府和企业同亚太、非洲国家在基建领域的合作空间。美国作为衰落的霸权国家，希望通过各领域的遏制战略和博弈陷阱挤压中国的发展空间，损害中国的政治经济利益。
当前中国推动制度型开放面临的机遇
RCEP机制运转良好，成为中国推进制度型开放的重要平台。RCEP对于中国发展制度型开放具有重要作用。过去的一年内，RCEP合作初具规模，显著促进了域内经济发展，各国的福利水平也得到不同程度上的增长。作为目前最大规模的自贸协定，RCEP机制不仅能够发挥国际制度为成员国提供信息、降低交易成本和不确定性等促进合作的作用，而且通过自身的条款与机制为各国提供了区域贸易机制框架与合作平台，各成员国在RCEP机制内的实践活动能够推动贸易规则的不断升级。特别是对于中国来说，通过RCEP机制既能加强同现有经贸规则的对接，也能主动寻求制定国际贸易领域的相关规则，使之符合成员国的整体利益，为全球经济治理贡献力量，推动全球经济治理体系转型。RCEP机制下推动各成员国之间贸易机制的协调和对接能够有效促进我国制度型开放，也为我国推动中日韩自贸协定等自贸区谈判注入积极因素，是中国推动制度型开放进程中的关键性机遇。中国应当通过RCEP机制继续降低技术壁垒，加强贸易规则领域信息共享、标准协调、合格评定成果互认，以此应对化解外部挑战。
“一带一路”合作水平不断深化，合作范围、领域和质量稳步提升。“一带一路”合作与发展制度型开放能够发挥双向促进作用。中国开创性地提出以平等互惠为核心的“一带一路”倡议，与沿线国家开展各领域合作，不仅有利于增强双边经贸联系，提升中国对外开放水平，而且有利于推动地区互联互通，加强地区经济整合与协调。截至2023年1月，中国已经同151个国家和32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件。“一带一路”是中国稳步发展制度型开放重要的实践平台。面对美国因素等外部挑战，中国应在“一带一路”合作中应突出企业主体地位，打造制度型开放试验区，不断深化对外开放水平。首先，要不断扩展“一带一路”合作伙伴，扩大合作领域，深化合作水平，坚持“走出去”和“引进来”并重，提高“一带一路”倡议的全球影响力。“一带一路”倡议的特点是无任何加入门槛与额外条件约束，以互利共赢合作为核心要义，能够不断纳入新的合作伙伴。在首届中国—阿拉伯国家峰会开幕式上，习近平主席提出，中方要“坚定奉行互利共赢的开放战略，推进高水平对外开放，推动共建‘一带一路’高质量发展，以中国新发展为包括阿拉伯国家在内的各国提供新机遇”。其次，继续扩大与“一带一路”沿线国家基础设施合作，以设施联通为核心带动多领域合作。习近平主席在G20领导人第十六次峰会上指出：“基础设施建设在带动经济增长上发挥着重要作用。中国通过共建‘一带一路’等倡议为此作出了不懈努力。中国愿同各方一道，秉持共商共建共享原则，坚持开放、绿色、廉洁理念，努力实现高标准、惠民生、可持续目标，推动高质量共建‘一带一路’取得更多丰硕成果。”中国推动“一带一路”海外基建合作，创新“一带一路”投融资模式，以“一带一路”项目带动企业更好参与制度型开放，对于应对外部挑战具有重要意义。
稳步推动制度型开放的建议
制度型开放是实现高水平对外开放的必由之路。推动制度型开放需要秉持高水平对外开放和高质量发展的基本要求，妥善应对制度型开放进程中面临的挑战，合理利用合作机遇，积极探索实施制度型开放的可行路径。
首先，通过国内自贸区建设推动国内制度与国际制度的对接，并继续扩大服务业开放水平。当前中国自贸区建设已经迈入提质升级阶段，多个自贸区纷纷推出创新举措，积极探索国内制度创新。但国内自贸区建设仍然面临内外部挑战，中国应当继续加强高标准自由贸易网络建设，适当提升地方政府创新自主权，加强自贸区建设制度创新能力，切实提升服务业开放水平。此外，应不断总结自贸区建设中行之有效的措施和经验，围绕高标准经贸规则展开制度创新，通过制度改革和创新实践充分发挥自贸区对于推动经济发展和对外开放的积极作用。
其次，抓住RCEP与“一带一路”倡议两个重要合作机遇，不断提升制度型开放水平。RCEP和“一带一路”倡议既是中国推动高水平对外开放的重要实践平台，也是中国推动区域与全球经济治理机制升级和治理体系转型的制度平台。在“一带一路”合作中，应特别关注新基建合作，大力发展通信基础设施等数字基建，加强区域信息流动水平，同时要注重合作机制建设，将更多高标准经贸规则引入“一带一路”合作中，创新合作制度设计，为全球经济治理贡献更多中国方案。在RCEP机制中，要通过其高标准制度约束促进国内改革，加强国内对于高标准经贸规则的理解和认识，积极参与一些仍存在标准规则权威真空的新兴领域内的制度竞争，诸如数字贸易、气候变化、网络安全和高科技等领域，加强对于这些领域的制度领导权对于化解来自美国等的外部挑战具有战略性意义。
最后，通过其他多边机制推动制度型开放。国际制度因集中程度、授权程度等因素各异而具有不同的表现形式和功能特征。同时，相互依赖的增强也使得不同议题之间形成了纷繁复杂的议题网络。因此，在通过RCEP和“一带一路”倡议推动制度型开放实践的同时，中国应通过其他经济治理机制和其他制度平台主动提供相关信息，争取在与推动制度型开放的相关议题领域建立更多领导权，巩固既有合作关系的同时，不断深化全球和区域经贸合作，让世界看到中国坚定不移推动制度型开放的决心。
【本文作者为 王宏禹，对外经济贸易大学国际关系学院教授、国家安全与治理研究院研究员；彭昭男，对外经济贸易大学国家安全与治理研究院研究员】