不久前，国家减灾委员会印发《“十四五”国家综合防灾减灾规划》（以下简称《规划》），这是我国国家层面第四个防灾减灾规划，是指导新时期国家防灾减灾救灾事业的纲领性文件。《规划》总结了国家应急管理体制机制改革以来取得的成就和经验，立足于当前防灾减灾的新形势与新挑战，贯穿了中央对防灾减灾救灾工作的新定位、新理念、新要求，全面擘画了“十四五”时期我国防灾减灾救灾制度体系的现代化建设路径。
近些年来，我国防灾减灾救灾工作面临的挑战之一是全球气候变化带来极端天气频发。当前，高温、暴雨、洪涝、干旱等自然灾害易发高发。同时随着城镇化与工业化的推进，多灾种集聚和灾害链特征日益突出，灾害风险的系统性、复杂性持续加剧。挑战之二是我国防灾减灾统筹协调亟须强化。在复合型灾害和系统性风险的挑战下，我国目前的灾害风险隐患排查、预警与响应联动、社会动员等协调机制尚不能很好地适应新形势新要求，相关法律法规还不够完善，基层应急体制与能力也有待健全。挑战之三是我国抗灾建设、救灾能力有待提升。自然灾害防御能力与实施国家重大战略尚不协调配套，交通、水利、农业、通信、电力等领域部分基础设施防灾水平不足，地震、地质、气象等综合性灾害监测网络不够健全。国家应急救援队伍面临专业化力量紧缺、力量布局不够均衡、现代化救援装备配备不足等难题。挑战之四是社会防灾减灾意识有待增强。一些地方领导干部缺少系统培训，风险意识和底线思维尚未牢固树立。公众风险防范和自救互救技能低，社会应急力量快速发展需进一步加强规范引导。
针对这些挑战，我们需要结合《规划》的贯彻落实，系统推进新时期国家防灾减灾现代化体系建设。在体系完善上，要有机统筹常态防灾与非常态救灾建设。一方面，以新技术应用和产业培育为先导，提升防灾减灾科技支撑能力；坚持源头预防、关口前移，完善防灾减灾救灾法规标准预案体系，将自然灾害防治融入重大战略、重大规划、重大工程，强化常态综合减灾。另一方面，优化应急救援队伍布局与灾害风险分布，加强国家综合性消防救援队伍、专业应急救援队伍以及社会应急力量能力建设，提高非常态救灾能力。
在管理模式上，要实现央地纵向和区域横向的有效协同。进一步强化统筹协调、防治结合的管理模式，推动形成上级指导和属地指挥相互结合、优势互补的统分结合型防灾救灾组织指挥模式，建立完善重特大自然灾害调查评估制度，推动落实自然灾害防治责任。针对跨区域自然灾害频发的现实情况，要强化区域防灾减灾救灾协作，统筹构建区域防灾减灾协同机制，在风险普查、灾情信息、救灾物资、救援力量等方面强化区域联动协作。
在能力建设上，要夯实基层防灾减灾救灾体系建设。基层防灾减灾救灾体系能力是应急管理体系和能力现代化建设面临的挑战之一，我们要优化完善基层应急管理体系，全面实施第一响应人应急能力提升计划，健全乡镇（街道）应急、消防组织体系，大力推广灾害风险网格化管理，实现社区灾害风险隐患排查治理常态化。
在治理格局上，要有序加强社会应急力量的全流程参与。在群防群治要求下，我们既要完善应急状态下的社会应急力量调用和社会捐赠等机制建设，也要健全、细化企业、社会组织以及志愿者参与日常防灾减灾的工作渠道，以社区为基础，通过参与绘制社区风险地图、编制应急预案、建设第一响应人队伍等来筑牢灾害应对的社会基础。
当然，稳步推进法制完善是推动应急管理体制建设及完善的基础性举措。2003年非典疫情发生以来，以“一案三制”（即应急管理预案，应急管理体制、机制、法制）为核心的应急管理格局为防控风险发挥了重要作用，推动了应急管理体系的快速发展。对于深化防灾减灾救灾体系变革而言，我们要深刻认知预案驱动的局限性，明确法制建设是国家防灾减灾救灾工作的制度基础与底线。因此，需要将法律制度建设摆在更加突出的地位，推动构建覆盖全流程全领域的综合应急管理法律体系。
（作者系中国应急管理学会理事，北京师范大学风险治理创新研究中心主任、教授）