近日，国家市场监管总局修订发布了《互联网广告管理办法》（以下简称《办法》），将于今年5月1日起施行。《办法》无论在监管理念还是监管手段上都作出了重大调整，有助于合理应对数字经济时代的新型互联网广告。
商业广告对于引导消费、扩大内需、拉动经济增长等均具有重要作用。从互联网产业发展角度看，商业广告不仅是众多互联网公司赖以生存的收入来源，而且是互联网公司与广大网民之间进行劳动交换的“硬通货”。这种商业模式在网络经济时代多不胜数，例如免费视频服务+贴片广告、免费通讯服务+弹窗广告、免费搜索服务+竞价排名广告等。可以说，互联网广告和广告收入是数字经济发展的重要驱动力之一。因此，需要特别注意平衡监管与产业发展之间的关系。
2016年，原国家工商总局曾颁布了《互联网广告管理暂行办法》，对维护公平竞争、打造规范有序的广告市场提供了重要制度支撑。7年来，我国互联网广告市场持续快速增长。随着互联网技术和广告市场的转型升级，广告监管理念和规则也需要与时俱进地作出调整。
无论是理论层面还是实务层面，此次《办法》最引人注目的变化在于重视发挥公共规制与平台自治的协同效应。政府机关作为法律授权履行公共职责的部门，承担广告监管职责自不待言，但网络平台企业作为市场经济的私主体，也应参与网络广告的治理，这是我国近年来互联网广告监管思路的重大变化，这样的公私合作理念尤其值得关注。作为公私合作监管理念的重要体现，此次《办法》明确规定：“互联网平台经营者在提供互联网信息服务过程中应当采取措施防范、制止违法广告”，这里将网络平台视为违法广告的“过滤网”，要求网络平台扮演“协同监管者”的角色。
在互联网时代，面对网络空间的海量广告信息与技术壁垒，加强公共规制与平台自治之间的协作尤为必要。从互联网技术和平台经济自身的特点来看，网络平台对于其平台内的违法广告，往往比政府监管机关拥有更强的识别能力和管控优势，且成本更低。在此情况下，充分调动网络平台的积极性管好“责任田”便显得愈发重要。正是基于这样的考虑，不少国家和地区的互联网平台立法均强调发挥网络平台的“协同监管者”角色，这有助于充分发挥政府与平台的比较优势和协同效应，实现互联网广告的公私合作治理，借此缓解政府单一监管的高昂成本和繁重负担，以更低的成本建设更有序的广告市场。
如何应对信息技术的挑战，也是《办法》在制定过程中重点考虑的问题。不同于传统平面媒体广告，互联网广告通常蕴涵着一定的技术因素，而技术往往是一把“双刃剑”：既能有效提升广告设计、制作、发布和传播的效率，也会给市场监管带来各种技术性难题和监管障碍。以算法推荐广告为例，这种依赖动态大数据技术进行精准投放，并实现“千人千面”效果的新型广告，不仅隐匿了广告发布和公开展示的过程，而且可能通过大数据识别技术有意避开监管者的视线，监管工作因此变得困难重重。对于这种技术导向型的广告，监管手段的应用不仅要讲究实效，而且应尊重技术逻辑，避免不当监管阻碍技术进步。
为此，《办法》采取了一种柔性的折中监管策略，要求采用算法推荐方式发布互联网广告者，“应当将其算法推荐服务相关规则、广告投放记录等记入广告档案。”这实际上是要求广告主体自行打开“算法黑箱”，解释广告推荐规则、记录广告推送对象，以便为后续的政府监管提供信息基础。这在理论上是对“信息规制工具”的运用，这种柔性举措既不会阻碍技术进步，还有助于加强广告监管，充分尊重了法律逻辑与技术逻辑的双重要求。
总体来看，《办法》既考虑了广告市场监管的需要，又考虑了广告产业的技术创新与潜在发展空间。很多规则的设置也有助于合理平衡市场监管和产业发展的双重价值。对于市场监管法律体系而言，任何监管规则的设定都应遵循市场逻辑、尊重技术条件、考虑产业发展空间，由此才可促进互联网广告乃至整个市场经济的良性发展。
（作者系南京大学法学院教授，教育部青年长江学者）