潜江是湖北省直管市，位于湖北省中南部、江汉平原腹地，是武汉“1+8城市圈”重要成员，全市国土面积2004平方公里，户籍人口104万，境内辖1个国家高新技术产业开发区、6个国有农场、16个镇处，素有“水乡园林、曹禺故里、能源新城、龙虾之乡”的美誉，获评全国县域经济百强县市、全国文明城市提名城市、国家园林城市、全国民生改善十佳典范城市、中国十大最具幸福感城市等称号。2019年以来，坚持以人民为中心的发展思想，以防范化解基层社会风险矛盾为着力点，以共建共治共享为格局，创新建立人民调解员制度，加快推动基层社会治理向善治迈进，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感，工作经验在湖北省交流推广。
一、背景与起因
随着社会经济的发展和社会矛盾纠纷的多元化，大量新情况、新问题不断涌现，民间主要纠纷呈现多样化、复杂化趋势，纠纷化解难点从传统的赡养、婚姻、邻里纠纷向经济、征地拆迁、环境污染、物业管理等转变，如何有效化解层出不穷的新型矛盾纠纷？党的十九届四中全会指出，要完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，构建基层社会治理新格局。潜江市坚持和发展新时代“枫桥经验”，创新建立人民调解员制度，选聘新乡贤担任人民调解员，推动乡贤文化与基层社会治理深度融合，让乡贤调处矛盾成为基层维稳利器，不断提高从源头上、根本上预防化解人民内部矛盾的能力水平，切实做到“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”。
二、做法与经过
（一）坚持选贤任能，建强调解队伍。一是把握标准选人。积极探索新乡贤参与乡村治理的方法路径，对标“爱党爱国爱家乡，群众基础好、有德行、有才能、有成就、有声望，有爱心”的新乡贤标准，制定出台《潜江市专职人民调解员选聘方案》，按照“人员职业化、工作专业化、待遇工薪化”的工作思路，实行以政府购买服务的形式聘任专职人民调解员制度，从本地老干部、老教师、老党员、老军人、老模范等“五老”中选聘1885名专职人民调解员，实现了全市431个村（社区）专职人民调解员全覆盖。二是专业培训育人。采取岗前培训和定期培训相结合的方式，组织资深专家和业务能手，以区镇处为单位，通过集中授课、研讨交流、案例评析、现场观摩、旁听庭审、实训演练等形式，开展多层次、多样化的人民调解员业务培训，人民调解员培训覆盖率100%，均达到“五懂五会”，即：懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识、懂调解技巧、懂信息化手段，会预防、会调查、会调解、会制作调解文书、会做群众工作。三是建立制度用人。严格实行调解责任制，科学划定调解员服务范围、厘清责任边界、规范调解程序，推动“定人、定岗、定位、定责”。严格实行日常坐班制，推动“两个主动”，即主动向下一级排查调处矛盾纠纷，解决问题一通到底；主动向上一级反映矛盾信息，民意诉求一传到顶。严格实行持证上岗制，建立人员档案，颁发聘用证书，每名调解员一张工作证、一本工作手册、一盒服务联系卡、一本工作日志，调解工作专业化水平和公信力更高。
（二）坚持全程发力，打造调解链条。一是法治为先，变“处置”为“预防”。坚持把普法贯穿于调解的全过程，成立“金牌调解室”“首席调解员工作室”，主动为群众提供经济生活、民事纠纷、上访投诉、村规民约等方面法律咨询，做到事前讲法、事中明法、事后析法，把调解的过程变为群众学法、懂法、守法的过程，引导人民群众增强法治信仰、法治意识、法治观念、法治思维，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的行为习惯，从源头上预防和减少矛盾纠纷发生。二是关口前移，变“被动”为“主动”。充分发挥人民调解员身在一线的优势作用，建立多层次、多渠道、全覆盖的纠纷排查网络，实行矛盾纠纷“日排查、日上报、日研判”制度，聚焦重点人群、重点地区、重点行业、重点时段开展矛盾纠纷排查，全面掌握本辖区内各种矛盾纠纷情况和规律、特点，实现对社会矛盾纠纷变化趋势动态掌握，对社会矛盾风险热点科学预警，及时发现和就地化解不稳定因素，严防矛盾纠纷激化升级，推动矛盾纠纷由坐等调解向主动介入、动态研判、源头预防转变。三是多元联动，变“独唱”为“合唱”。建立健全矛盾纠纷多元化解机制，通过在市人民法院诉讼服务大厅、市司法局人民调解中心、律师事务所、市直有关行业主管部门设立人民调解工作室，建立公调对接、交调对接、访调对接等工作机制，推动人民调解与行政调解、行业调解、司法调解无缝衔接，构建“四调联动”快处模式，进一步强化了人民调解化解矛盾纠纷的职能作用。同时，通过人民法院对人民调解协议的司法确认，赋予调解协议的强制执行效力，维护人民调解制度的权威性，进一步增强了人民调解工作的公信力。
（三）坚持综合施策，激发调解活力。一是强化政策激励。研究出台《关于进一步加强村（社区）人民调解员队伍建设的实施方案》，市财政每年安排人民调解工作经费1000余万元。推行“以薪定酬”，明确村（社区）人民调解委员会工作经费为每年10000元/村（社区）；专职人民调解员基本报酬为每年2000元/人。推行“以案定补”，对已调结的案件，依据纠纷的复杂程度、社会影响大小，按照一般调解案件50—200元/件、复杂案件200—600元/件进行补贴。推行“以奖代补”，每年开展人民调解精品案例和优秀人民调解员、人民调解委员会评选表彰活动，并给予一定经济奖励，最大限度激发人民调解的工作热情。二是强化基础保障。通过试点先行、稳步推进、全面实施的方式，大力推进人民调解委员会规范化建设，实现调解委员会场所规范、机制健全、运转有效、管理有序。在硬件保障上，探索形成了区镇处、社区、村级调委会建设标准的“园林模式”“泰丰模式”“王场模式”，实现了调委会有场所、有标牌、有印章、有台账、有档案、有远程视频系统。在制度保障上，探索规范了“六统一”标准，实现村（社区）调委会机构名称、机构印章、场所标识和调解徽章、工作程序、工作制度、文书格式等规范统一。在人身保障上，探索建立了专职人民调解员人身保障机制，每年安排专项经费18.8万元为人民调解员购买人身意外伤害保险，解决了人民调解员的后顾之忧。三是强化精细管理。全方位加强人民调解队伍管理，建立监管、考评、奖惩等管理制度；健全监督机制，常态化开展人民调解工作检查，从市委政法委、市司法局、市人民法院、市财政局抽调人员组成6个工作专班，分级分层对各人民调解委员会进行检查；健全考评机制，制定出台《潜江市专职人民调解员考核办法》，建立岗位责任和绩效评价制度，实行季度考评和年度考评，考评结果作为评先评优的重要依据；健全退出机制，对调解员不能履行职务的予以解聘，严重失职或违法乱纪的予以撤换，并追究责任。
三、成效与反响
人民调解员制度，打通了群众参与基层治理的制度化渠道，推动了基层社会治理重心下沉、关口前移，确保了隐患有人查、矛盾有人管、纠纷有人解，实现了基层社会治理从单向向互动转变、行政向社会转变、管理向服务转变，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。
（一）维护了社会和谐稳定。潜江创新建立人民调解员制度以来，人民调解员共参与矛盾调解7407件，成功调处7268件，调解成功率98.1%，有效化解各类社会风险，实现“一升三降”的良好局面，即调解矛盾纠纷案件数量同比上升220%，信访案件同比下降16.48%，治安纠纷同比下降18%，突发性事件同比下降33%，在全国“两会”、新中国成立70周年庆祝活动、第七届世界军人运动会、四中全会等重要敏感节点，无人在京非接待场所涉访，无赴省异常上访，全市社会大局和谐稳定。
（二）筑牢了疫情防控防线。新冠肺炎疫情发生以来，全市人民调解员闻风而动、主动作为，全部投身疫情防控一线，化身为卡点值守员、道路巡逻员、物资代购员、心理疏导员等，切实筑牢基层疫情防控防线。同时，充分发挥示范引领作用，利用自身经验足、联系广、威望高的优势，广泛宣传严峻的防疫形势、严格的管控措施和预防科普知识，引导群众以战士状态投身疫情防控阻击战，推动全市疫情防控取得了重要阶段性成果。截至目前，全市累计确诊病例198例，病亡9例，病亡患者平均年龄70.56岁，且均患有胃癌、食道癌、糖尿病、高血压等基础病史，是湖北省除神农架林区外确诊病例最少的地市，防控经验被省指挥部发文推广。
（三）促进了法治潜江建设。对双方达成的调解协议进行司法确认，具有强制执行力，结果放心、群众满意，越来越多的群众将调解作为处理矛盾纠纷的第一选择，有效推动了法治社会建设，潜江被评为第四批“全国法治县（市、区）创建活动先进单位”。比如，去年7月，龙湾镇柴铺村村民郭某因怀疑用了龙虾补钙药致10亩虾全部死亡，故带着全家5人和死虾找店家赔偿。该村调解员刘绍海听闻后迅速赶往现场，并协同市人民法院、市农业发展中心，通过“人民调解+司法确认”的模式，成功化解了矛盾纠纷，为虾农挽回了部分经济损失。
（四）助推了经济社会发展。人民调解员在具体工作中，主动参与项目建设、征地拆迁、土地流转、污染防治等各个领域的矛盾纠纷化解，为全市经济社会发展破解了一系列的瓶颈困局。比如，南浦路是潜江城区中心的一条重要通道，随着城市的建设发展，狭窄的南浦路无法满足车辆和居民的出行需要，为此南浦路升级改造纳入了政府为民办实事的项目计划，但是由于占压道路红线的居民房屋迟迟无法完成拆迁，导致升级改造工作一拖就是17年。去年以来，市委市政府全力化解历史遗留问题，重启南浦路升级改造工程，园林办事处人民调解员王代举主动深入现场、积极牵线搭桥，经过多轮调解成功化解矛盾，让拆迁户心甘情愿搬迁到更好的居住环境，保证了工程顺利推进。去年9月30日，南浦路全线通车，原计划3个月的工期不到1个月就圆满完工，解决了沿线2万多群众的出行难题。
四、探讨与评论
人民调解员制度，实质上是自治、法治、德治“三治融合”基层社会治理模式的有效探索。
从自治角度来讲，人民调解员制度的关键在于坚决依靠人民群众、充分发动人民群众，所有人民调解员来自于人民、服务于人民，务求人民内部矛盾人民内部解决，是“坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势”的生动体现，是社会主义民主政治行得通、真管用、有效率的具体实践。
从法治角度来讲，人民调解员制度在实施中始终把法治贯穿始终，人民调解员岗前培训法律法规是“必修课”，在调解过程中坚持释法、说理、教育相结合，对人民调解达成的协议进行司法确认，让协议产生法律效力，最大程度地依法维护了群众的合法权益。
从德治角度来讲，所选聘的人民调解员都是德高望重、广受信任的新乡贤，他们具有十分良好的群众基础，说的话群众既能听懂也愿意听，让他们参与基层社会治理，可以发挥教化乡民、反哺桑梓、泽被乡里、温暖故土的重要作用，有利于凝聚人心、促进和谐，是探索创新新形势下基层社会治理模式、推进基层社会治理现代化十分有效的载体。