流域立法，让高质量发展步入法治航道
中国法学会环境资源法学研究会副会长，中国政法大学民商经济法学院副院长、环境资源法研究所所长 于文轩
中国政法大学博士研究生 孙啸宇
推动长江经济带高质量发展、黄河流域生态保护和高质量发展，是我国的国家战略。习近平总书记多次强调，要“推动长江经济带高质量发展”“为黄河永远造福中华民族而不懈奋斗”。绿色、协调发展是加快构建新发展格局、推动高质量发展、推进生态文明建设的重要途径。流域是集合生态要素、经济要素、人文要素于一体的特殊空间，流域立法需要兼顾并协调生态环境保护和流域内复杂的社会关系。加强流域生态环境系统保护修复，要从生态系统整体性和流域系统性出发，加强协同联动，注重整体推进。健全的流域立法，对实现流域高质量发展具有特别重要的意义。
依法构建流域高质量发展基本框架
促进以流域为代表的区域协调发展，是推动实现高质量发展目标的重要方面。以长江保护法、黄河保护法为代表的流域立法，为国家实现流域高质量发展提供了基本遵循。
首先，基于生态整体主义推动流域统筹共治。从流域科学治理和高质量发展的视角看，江河干支流交融相通，流域内各类生态要素相互作用，构成一个有机整体。流域立法超越传统行政区划的地理范畴，将流域这一特定的自然空间转化为法律的效力空间，全面治理和保护作为一个生态整体的流域，为流域一体化保护和系统治理提供了科学范式，形成了规划和管控并举的空间资源治理模式，既发挥各级各类规划的引领、指导和约束作用，又明确规定流域内主要资源的管制主体和要求。在这一方面，长江保护法、黄河保护法充分发挥规划对流域生态环境保护和绿色发展的引领、指导和约束作用，规定了包括国家发展规划、国土空间规划、专项规划和流域规划在内的流域规划体系。这一多层次、多类别的规划体系，为保护长江、黄河流域的经济、社会和自然的复合系统提供了一体化的蓝图，也为流域保护和协同治理过程中不同地区不同主体的利益诉求提供了必要的表达机制，有利于在实践中合理地配置流域保护所涉及的权力-权利、权力-权力关系。
其次，以顺畅的工作协调机制保障江河安澜。长江保护法从维护国家生态安全的高度出发，构建了以生态环境修复为核心，统筹长江流域资源保护、水污染防治、绿色发展的规范体系，建立了以国家和地方流域统筹协调机制为核心的长江流域管理体制框架，实现了在工作机制方面从“九龙治水”向协同管理的重大转变。黄河保护法借鉴长江保护法的立法理念、制度设计和成熟经验，同时结合黄河独特的水文、社会、生态等方面的条件，建立了黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制。黄河保护法的一些精细的制度设计尤其体现了这一方面。例如，该法针对黄河入海河口和黄河三角洲的特殊情况，明确规定了山东省人民政府与国务院有关部门的职责，以法律的形式协调黄河入海相关的保障工作。概言之，流域立法创设的跨行政区域和部门的工作协调机制，为全域治理活动提供了具有法律约束力的框架，明确了治理活动的职责分工，以法律形式规范不同职权主体间的协作，是实现流域高质量发展的重要保障。
第三，重视司法协作的积极作用。流域立法构建了流域内的协同治理机制，为司法参与流域治理提供了重要的法律依据。司法机关通过区域协作或与行政执法机关协同配合的方式提供司法保障。一个显见的例子是，在流域立法框架下，《长江司法保护武汉共识》《黄河上游川甘青环境资源保护司法协作框架协议》等文件的发布，为司法层面协同推动流域高质量发展提供了更为具体的指引。流域司法协作在司法实践中已初见成效。例如在大运河流域生态环境公益诉讼案中，最高人民检察院通过卫星遥感监测发现线索，联动长三角三地四级共六家人民检察院共同办理，实现了保护生态环境、保障民生需求、服务地方经济发展的“多赢”，为司法机关服务保障长江经济带发展树立了一个典型的范例。
回应流域高质量发展的个性需求
积极回应流域治理的个性需求，是保障法律实施效果的重要前提。长江保护法、黄河保护法并非对相关立法的替代，而是在污染防治、生态环境保护和修复、生物多样性保护等重点领域、关键问题上确立符合流域特点的制度和机制，推动实现流域高质量发展。
首先，科学规划顶层设计。长江保护法着力落实党中央对长江经济带发展走生态优先、绿色发展之路的要求，确立了“生态优先、绿色发展”的原则，并就资源保护、生态环境修复、水污染防治、绿色发展等方面作出专章规定，规定了河湖岸线保护、生态用水保障、农业面源污染防治、开发区绿色发展评估等具体法律制度。黄河保护法深入贯彻落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的指示和党中央、国务院相关决策部署，明确规定“以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局”，并就强化约束管控、推动清洁生产、鼓励新基建等方面进行制度设计。流域立法亦通过设立以专业机构和人员为主体的专家咨询委员会，为流域内重大发展战略、政策、规划以及科技问题提供科学的专业咨询建议，如黄河流域生态保护和高质量发展专家咨询委员会，并与第三方评估、分析、论证等工作配合，以提高流域治理活动的科学性。不难发现，流域立法通过确立与高质量发展的目标指引相契合的法律目的，形成较为稳定的基本框架，并通过具体法律规范实现法律目的，积极回应实现高质量发展的时代需求。
其次，加强制度建设。长江流域是我国重要的生态安全屏障，长江又是横贯我国东、中、西部三大经济地带的最主要的运输河流。为保护长江流域生态和资源，长江保护法一方面完善了捕捞管理的相关法律制度，为“长江十年禁渔计划”的有效落实提供了法律保障；另一方面通过科学划定水生生物重要栖息地的禁止航行区域和限制航行区域，兼顾了长江的航运功能和生态功能。黄河保护法也充分吸收成熟的实践经验，不仅规定了推进生态保护与修复的措施，而且根据黄河流域水资源相对匮乏、水沙关系不协调的特质确立了“量水而行、节水为重”的原则，就水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全等作出专章规定。作为世界上泥沙含量最多的河流，严峻的水沙关系是黄河治理难题的症结。黄河保护法专章规定了水沙调控，并就完善水沙调控体系、实行水沙统一调度进行了制度设计。流域保护法将流域保护的探索与实践成果提升为法律制度，并基于流域治理的整体性协调各项法律制度，兼顾关键问题的特殊性与一般性，完善了法律制度体系。
第三，重视文化保护与传承。黄河文化与黄河流域的生态环境条件存在密切关系。仅以文学领域为例，从先秦《诗经》中“河水洋洋，北流活活”中的颂美，到唐宋诗词“九曲黄河万里沙”“河决洪波东南流迤逦”中的诉灾，再到近代“黄河在咆哮”中的民族精神的意象，黄河文化在中华民族与黄河共存的过程中逐渐发展成熟，最终成为中华民族精神的重要组成。黄河保护法设专章就保护、传承和弘扬黄河文化作出规定。同为中华文明的重要发祥地，长江流域分布着诸多的历史文化名城名镇名村，黄山、峨眉山-乐山大佛、武夷山三大世界文化与自然双重遗产均分布于此，非物质文化遗产资源密集，丰厚的文化资源也不容忽视。长江保护法第15条即明确了各级人民政府及有关部门在长江流域文化保护、继承和弘扬工作中的主体地位，为长江流域文化保护提供了有力的法律支持。
构建科学系统协调的法治保障体系
实现流域高质量发展，内在地需要健全的法治保障体系。优化配套规范体系和健全流域治理的法治框架，是健全法治保障体系的重要方面。
一方面，优化配套规范体系。流域立法创设目标统一的制度框架，将原本分散于不同立法中的制度统筹整合，有助于增强制度合力。但是，制定和实施专门的流域保护法并不意味着流域立法工作可以“偃旗息鼓”。流域保护是一项系统工程。流域立法需要与健全的配套法规体系共同发挥作用，才能更好地促进流域高质量发展。以长江保护法为例，根据《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国长江保护法〉实施情况的报告》，国务院相关部门和各地方人民政府在对涉及长江流域保护的相关规范性文件开展了专项清理工作，拟废止和修订部门规章和规范性文件14件、地方政府规章和规范性文件178件、地方性法规107件、自治条例5件、单行条例15件，而长江保护法明确需要建立的33项机制和规划，目前仅有4项基本建立、23项正在推进、6项尚未开展。黄河保护法也面临类似的问题。黄河干流流经11个省级行政区，涉及的制定主体、层级各异的大量法规、规章、规范性文件需要与黄河保护法相适应，黄河保护法规定的一些机制和制度也亟须建立，相关配套规定有待在实践中进一步完善。为此，应发挥流域立法作为江河流域保护顶层设计的功能，推动和引导地方或部门开展针对性的立法工作，以形成科学、内洽的流域保护法律体系。
另一方面，健全流域治理的法治框架。流域立法将不同领域的法律规范融于流域治理的法治体系之中，以统一的机制协同不同领域、不同行政区划、不同层级的治理主体，既统一价值追求，又整合治理权能，具有综合性、协调性的特征，为流域协同治理和高质量发展提供法律基础。例如，长江、黄河是重要经济鱼类的天然种质资源库，还是众多珍稀水生生物赖以栖息的家园。但近些年来，流域内生态功能恶化和水生生物资源衰退的问题愈发严重，并引起了社会的广泛关注。因此，我国的流域立法特别关注生物多样性保护，规定了包括生物多样性调查、水生生物重要栖息地禁航、全面禁止生产性捕捞在内的一系列措施，并开创性地将生物完整性指数纳入流域标准体系。长江保护法生效后，有关部门落实主体责任，如农业农村部先后出台了《长江水生生物保护管理规定》和《长江流域水生生物完整性指数评价办法（试行）》，为长江流域生物多样性保护提供了更为具体的规范指引，形成了具有显著的综合性特征的治理范式。即将生效的黄河保护法也特别重视流域生物多样性保护，《农业农村部关于加强水生生物资源养护的指导意见》明确提出，将“贯彻落实黄河保护法”“组织开展黄河流域水生生物完整性评价”。在此之前，有关生物多样性保护的立法将生态要素划分为不同的物种或区域，导致有关部门管理职责间形成交错或空白。再如，长江保护法、黄河保护法作为重要的生态区域立法，与湿地保护法等立法一起，在流域内生态系统的保护方面发挥积极的作用。同时，我国正在制定的“国家公园法”等自然保护地专门立法也应重视在规范层面与长江保护法的协调，以更好地解决不同保护地之间的空间重叠、多头管理等问题。此外，以地方实际需要为导向的立法活动也有利于完善流域治理法治框架。启动流域治理专门立法应以地方治理需要为基本前提，鼓励地方的主观能动性。云南、贵州、四川三省在赤水河流域共同保护中积极行动，通过流域共同立法形成了协同配合、共同发力的治理模式，便是一个很好的范例。
流域立法是生态文明法治建设的重要成果，丰富和完善了中国特色社会主义法治体系。长江保护法、黄河保护法以习近平生态文明思想为指引，把握流域治理的关键问题，同时吸收成熟的流域治理经验，既填补了法律规范层面的空白，又与现行相关立法形成有效的衔接，成为新时代生态文明法治建设的重要组成部分，为推动流域高质量发展提供了有益的示范。