十三届全国人大常委会第三十七次会议于2022年10月30日表决通过《中华人民共和国黄河保护法》，这部法律将从2023年4月1日起施行。这意味着在法治轨道上开展“黄河大保护”的序幕正式拉开。
黄河保护法是继长江保护法之后的又一部流域保护法律，是我国生态环境保护法律体系的一个重要而又特殊的组成部分。黄河保护法的出台，对于全面推进国家江河战略法治化，破解流域保护与发展难题，意义十分重大。
历时19年，终于破茧而出
黄河保护立法的最初想法可以溯及到上世纪九十年代。1993年7月，水利部向全国人大常委会报送的五年立法规划中明确提出“黄河法”立法计划，“黄河法”立法计划还列入水利部1994年制定的《建立水利五大体系的实施意见》。2001年12月，国务院总理办公会议原则通过水利部提出的《关于加快黄河治理开发若干重大问题的意见》，将黄河专门立法作为保障黄河治理开发健康有序进行的重要措施。
2003年6月，在水利部领导下，水利部黄河水利委员会完成了《黄河水量统一调度条例》立项报告和草拟稿。2006年7月24日，温家宝总理签发第472号国务院令，颁布实施《黄河水量调度条例》。这是我国黄河保护最早的立法活动。
2005年，全国人大代表、时任水利部黄河水利委员会主任李国英就呼吁制定黄河法，全国政协委员张红武等人呼吁制定黄河管理法，规范和调整黄河治理开发与水资源保护中的各种利益关系。但是黄河保护立法的动议并未得到足够的重视。
2019年9月18日，习近平总书记在河南郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话。在讲话中，习近平总书记强调保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计，要求加强对黄河流域生态保护和高质量发展的领导。
2020年全国两会上，黄河保护立法再次成为全国人大代表议案关注较多的领域，史贵禄、汪中山、王新伟等代表和甘肃代表团分别向十三届全国人大第三次会议提出制定“黄河法”或“黄河保护法”的议案。
2020年8月31日，为深入开展黄河立法工作，中共中央政治局召开会议，习近平总书记主持审议了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。该纲要内容涵盖黄河流域的水资源合理规划、生态修复、水沙治理、产业发展以及民生建设五大问题。
在社会各界的呼吁下，2020年11月20日，由国务院负责，9个部门参与，水利部、国家发展改革委牵头，共同成立黄河立法起草工作小组。2021年4月16日，十三届全国人大常委会第九十一次委员长会议将制定黄河保护法纳入全国人大常委会2021年度立法工作计划，并作为预备审议项目。
2021年4月29日，水利部、国家发展和改革委员会同司法部、自然资源部等11个部门，向社会公布《黄河保护立法草案（征求意见稿）》。
2021年12月20日，黄河保护法草案首次提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议，此次为最高立法机关首次审议黄河保护法草案。草案共11章105条，充分聚焦黄河流域的突出问题，围绕规划与管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、高质量发展、黄河文化保护传承弘扬、保障与监督等规定了相应的制度措施。
2022年10月30日，十三届全国人大常委会第三十七次会议表决通过了黄河保护法，国家主席习近平签署第一二三号主席令对黄河保护法予以公布。
生态保护与修复及污染治理是立法重点
在黄河保护法制定过程中，因涉及范围广、聚焦点众多，引起立法机关、各有关部门和专家学者的广泛关注和讨论。相关焦点主要集中在：对黄河流域生态保护和高质量发展的规划与管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、促进高质量发展、黄河文化保护传承弘扬、保障与监督等方面。
（一）黄河法、黄河保护法or黄河保护和治理法——立法名称与适用范围
黄河立法伊始并未确定该部法律的具体名称，原因就是不同的专家对此有不同的认识。有专家认为，立法名称一定要体现“保护”的立场基调与目的，应为黄河保护法；有专家认为，要以打造“幸福河”为目标，立法要兼顾“保护和治理”，建议改名为“黄河保护和治理法”；还有学者认为，黄河立法的内容涉及生态保护、水资源开发利用、水污染防治、高质量发展、文化保护传承弘扬等，保护只是其中的一部分，用“保护法”难以涵盖全部立法内容，用“黄河法”更能表现黄河特点和包容立法内容。
对于黄河流域的法律适用范围也同样有争论。除了黄河的自然流域外，有专家认为黄河下游在河南、山东的“自然流域”面积狭小，“自然流域”以外地区与黄河的经济、社会联系紧密，例如北京、天津、河北因南水北调、引黄补淀等与黄河建立联系，将此类“社会流域”纳入其中具有合理性。
经过三次审议，最终名称确定为黄河保护法，并确定按照行政区划涵盖黄河干流、支流和湖泊集水区域为适用范围。
（二）流域协调机制or流域协调机构——治理机制与分工协同
全流域治理理念是长江保护法与黄河保护法在立法方面的创新，基于该理念，流域治理中协同治理模式的构建显得尤为重要。因此，治理机制的构建同样是黄河保护立法过程中讨论和争议的焦点。
有观点认为，黄河流域生态保护和高质量发展涉及的问题广且复杂，单纯以协议机制应对存在隐忧，应当采取有固定的人员、编制、工作场所的“协调机构”模式。还有观点建议，强化地方主体责任和工作的统筹协调，明确地方政府相关部门的具体职责。另有观点认为，设置环境保护专门机构，赋予全流域保护所需的一切权力，包括调动沿岸省份力量的权力，并对该机构加载生态保护和高质量发展的责任。
最后，黄河保护法第4至第6条规定，在黄河流域治理上采用“重大事项国家统筹、重点事项主管部门管理、相关事项省际协调合作”的流域管理新机制，并强调地方的主体责任。
（三）立法重点——生态保护与修复及污染防治
黄河流域最大的问题是生态环境脆弱，因此生态保护与修复及污染防治都成为本次立法的重点关注和焦点讨论的问题。
在立法过程中，二审稿和三审稿对这两部分内容不断加强，以期能更好地调整大部分位于干旱半干旱地区的黄河流域的生态环境。二审稿在初审的基础上明确了生态保护与修复的总体要求，完善了生态监测评估、生态流量和生态水位管控指标、生态修复工程等机制，并规定黄河流域旅游活动应当避免破坏生态环境和历史文化遗产。三审稿在二审稿的基础上，认为生态流量、生态水位管控制度仍不完善，水土流失防治措施欠缺，应作出补充规定。针对黄河水域污染问题，三审稿在二审稿的基础上细化深入，以新增污染物类型和强化主体责任的方式明确加强黄河流域环境污染系统治理、源头治理，强化新污染物管控作为生态保护的新目标。
在加强生态保护与修复方面，法律明确实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理，编制黄河流域国土空间生态修复规划，组织实施重大生态修复工程等。在加强污染防治方面，法律规定的一大亮点是在黄河流域开展有毒有害化学物质调查监测、环境风险评估与管控，加强对新污染物的管控、治理。
（四）立法难点——水资源节约集约利用与水沙调节
黄河水资源短缺是黄河流域最大的矛盾，水资源开发利用率远超生态警戒线。因此，水资源节约集约利用的规定是本次立法的重要焦点。
水资源合理规划问题亟待解决。在初审稿中，因为缺少对居民节水的要求，缺少对单位用水改造的期限及达标要求规定，有专家提出应当坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，严格保护生态红线。二审稿吸取各方提议，对此作出修改。三审稿则从节水、取水两方面，作出进一步细化。在节水措施方面，三审稿鼓励、推广先进节水技术，加快节水型生产生活方式的形成；在取水制度方面三审稿进一步健全，规定审批时应当结合取水口所在地省级政府水行政主管部门的意见，对指定河段和限额标准适时调整，科学论证跨流域调水和重大水源工程。
黄河水患久已，水沙不调是其根本原因。在立法过程中，三审稿认为二审稿在防洪体系建设方面仍不完善，防汛协同联动和泥沙综合利用等救济机制的规定依旧薄弱。三审稿在初审和二审的基础上，增加国家对黄河干支流防洪体系建设的宏观调控，推动黄河上中下游的防汛、抗旱协同联动，并鼓励、支持社会各界开展黄河流域泥沙综合利用研究，从治理和预防的角度完善水沙治理体系。
（五）立法新突破——保护传承弘扬黄河文化
黄河文化保护传承弘扬，这是我国首次将弘扬和传承水域文化以法律形式编入流域立法中，亦是流域保护法在内容和目标上的一次新突破。在立法过程中，大家普遍认为增加保护传承弘扬黄河文化内容，是习近平生态文明思想和习近平法治思想在黄河流域保护上的一次有益的尝试。
黄河保护法第八章专章规定了黄河文化的保护传承弘扬，内容涵盖了黄河文化体系建设、黄河文化和治河历史研究、黄河文化资源整合利用和公共数据开放共享、非物质文化遗产保护等。这在保护沿黄文化遗产资源、传承黄河文化基因、延续中华民族精神命脉、创新发展中华文明等方面都有重要意义。
在立法审议过程中，有委员认为，应当对黄河文化保护传承采取更加刚性和更具约束力的措施，严惩破坏文化保护传承的行为。三审稿在二审的基础上，在法律责任部分增强对破坏黄河流域文化行为的刚性约束，贯彻落实黄河流域立法的人文精神。
吸取长江保护法经验，凸显黄河保护法立法特色
黄河保护法是我国制定的第二部流域保护法律，黄河保护法的出台是促进黄河流域生态环境保护与修复、实现黄河流域高质量发展的重要举措。
长江保护法突出共抓大保护、不搞大开发，把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置。与长江相比，黄河特殊性突出表现在水沙关系、水土流失、地上悬河、水资源短缺等方面，因此，黄河保护法落实“重在保护、要在治理”的要求，量水而行、节水为重。通过做好水文章，坚定走绿色可持续的高质量发展之路。
长江保护法与黄河保护法的共同之处在于，一是都属于流域立法，需要统筹协调上中下游之间、中央与地方之间、不同行业之间、不同法律之间的关系；二是都定位为保护法，始终把保护和修复生态环境摆在首要位置。
（一）以法律形式贯彻落实习近平法治思想、习近平生态文明思想
黄河保护法第3条明确规定：“黄河流域生态保护和高质量发展，坚持中国共产党的领导，落实重在保护、要在治理的要求，加强污染防治，贯彻生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策，统筹谋划、协同推进的原则。”这是首次在生态环境保护立法中确立这一原则，将中国特色社会主义生态文明建设和社会主义法治道路的根本特征列入其中，从立法上确保黄河流域生态保护和高质量发展工作始终沿着正确政治方向前进。
（二）流域内涵增加了“文化属性”
长江保护法对流域创新地采用了“干流、支流和湖泊的集水区域所涉及的相关县级行政区域”的界定方式，其突破传统立法将流域界定“水系空间”的模式，突出流域资源、生态、环境的“一体三面”特性，在流域的“自然属性”的基础上增加了“经济社会属性”。长江保护法在传统“流域法治”主要关注“水资源管理”“水污染防治”的基础上，将“生态环境修复”“绿色发展”纳入其中，建立“人与自然和谐共生”的法律规则基本构造。
黄河保护法在长江保护法的基础上，进一步将“黄河文化保护传承弘扬”纳入流域法治的内涵，即是将“文化属性”纳入流域的内涵，全方位展现流域的“自然属性”“经济社会属性”和“文化属性”。这一扩展实现从水资源、水环境、水生态、水经济，再到“水文化”的新发展，创建“生态环境——经济社会——文化传统”流域保护的创新法律规则，彰显“人与自然和谐共生”的生态环境基础、经济社会发展目标和中华传统文化根脉。
（三）“保护优先”的立法理念更加突出
长江保护法将“生态环境修复”一章置于资源保护、水污染防治之后。黄河保护法则是将“生态保护与修复”“水资源节约集约利用”“水沙调控与防洪安全”等章置于“污染防治”之前。这种结构安排体现黄河保护法针对黄河流域生态脆弱的问题，更加突出“保护优先”的立法定位和理念，也更好体现黄河流域生态保护和高质量发展“重在保护、要在治理”的要求。
另外，在具体内容上，长江保护法中已被证明行之有效的水生生物完整性指数评价体系、重点水域禁渔、矿山生态修复等制度，黄河保护法予以采纳，还针对性地对地下水超采、水土流失、土地沙化等黄河流域突出的生态环境问题进行制度设计。
（四）流域治理体制更有效合理
长江保护法创设了国家流域协调机制、省际合作协同机制。
黄河保护法在长江保护法流域治理制度的基础上，又往前一步，探索更为合理的流域治理体制。黄河保护法在国家层面建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制；国务院有关部门按照职责分工，负责黄河流域生态保护和高质量发展相关工作；在省际层面建立省级协调机制。这就形成了“重大事项国家统筹”“重点事项流域机构统管”“相关事项省际协调合作”的黄河流域治理管理新机制，进一步提升了流域治理管理的系统性、整体性。
促进黄河流域高质量发展和保护黄河文化，是立法亮点
黄河与长江保护所针对的问题各有不同，长江保护法重点加强污染防治，黄河则是泥沙带来的生态及发展问题。这决定了黄河保护法的规制对象是水和沙，需要在全流域建立起分工明确具体有效的机制，在保水、固土、治沙方面进行针对性规制。另外，高质量发展不充分是黄河流域最大的短板，促进流域高质量发展和黄河文化的保护也是黄河保护法的特色和亮点。
（一）全流域水沙调控治理
“保障黄河安澜”是黄河保护法立法目的中的一大特色，也正是黄河特殊的水文状况决定了必须采取针对性规制措施，水沙调控与防洪安全在黄河保护法中都以专章形式存在。在这方面，黄河保护法将全流域治理理念贯穿整个立法过程，在立法目的、适用范围、法律原则、体制机制、规划管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控防洪、水污染防治等方面都有突破性、创造性的全面凸显。一方面，在主要矛盾的水资源管控方面，确立国家统一配置、统一调度，贯彻集约利用和精打细算，并且根据全流域的水情变化进行动态调整。另一方面，将“重在保护、要在治理”的要求融入具体法律条文之中，将黄河上中下游通盘考虑，一体治理，特别以法律形式规制全流域的防汛抗旱、防凌联动，沟通上中下游的干支流防洪体系建设，有效化解洪水对黄河流域的威胁。
（二）分工具体责任明确
建立国家和省际统筹协调机制，以“一盘棋”解决“九龙治水”难题，需要突破行政区域的界限，用流域管理打破区域管理的桎梏，将原先分散、杂乱的黄河生态治理统一起来，以共治共理代替分散治理。在黄河保护法中，对相关部门具体分工、明确责任，则为国家和省际统筹协调机制的建立提供坚实的基础。据“黄河网”的统计，在黄河保护法中协调机制涉及国务院部委13个、流域管理机构两个，规定政府责任和监督的条款达到84条，占条文总数的68.8%。其中中央层面，规定国务院职责7处、部委62处、统筹协调机制4处；地方层面，规定县级以上政府职责共82处，其中省级政府27处，该法成为规定各方责任最多的法律之一。条款明确各方责任为黄河保护的国家统筹和地方之间的协调提供了保障，确保事务与部门对应、责任与部门对应、监督与部门对应，提高了统筹协调机制的可操作性、针对性和准确性。
（三）以流域高质量发展为目标
高质量发展不充分是黄河流域最大的短板，黄河保护法在生态保护优先的前提下，以法律推动发展方式绿色转型，优化区域经济和生产力布局。
黄河保护法一是开创性地以专章形式规定促进高质量发展，有效协同黄河流域生态保护和高质量发展战略和新型城镇化、乡村振兴、中部崛起、西部大开发等战略，因地制宜推动产业、能源、交通、科技等结构优化调整。二是将高质量发展在其他各个章节之中予以体现，如在法律原则方面以高质量发展作为原则设计的出发点，以生态优先、量水而行等基本原则辅之；在统筹规划方面，通过各类国家规划、地方规划、专项规划、区域规划等引领和指导高质量发展；在分区管控方面，结合当地的生态环境和自然资源情况，落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，为高质量发展设置必要的生态约束。
（四）创设黄河文化保护制度
黄河保护法的一大亮点是将文化保护传承弘扬写入立法目的，并且以专章形式予以规制。黄河文化孕育了河湟文化、河洛文化、关中文化、齐鲁文化，承载了中华民族独特的精神内涵和时代价值，是中华民族的根和魂。黄河保护法要求编制并实施黄河文化保护传承弘扬规划，加强统筹协调，推动黄河文化体系建设。黄河保护法将文化与流域法治建设紧密联系到一起，对文化自信和文化创新具有重要意义。
《中华人民共和国黄河保护法》将于2023年4月1日施行，我们期待着其对中华民族母亲河的保护作出令人瞩目的贡献。