党的二十大报告指出，要扎实推进依法行政，提高行政效率和公信力。为深入贯彻落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境的决策部署，国务院办公厅在湖北、浙江、河北省开展一年的行政备案规范管理改革试点基础上，于近日印发了《关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》，要求各地区各部门高度重视行政备案规范管理工作，加强行政备案规范化、法治化建设。这一部署切口虽小，但对扎实推进依法行政意义重大。
行政备案的增量控制和存量优化
行政备案是指行政机关根据公民、法人或者其他组织依法报送或者申请的相关材料，予以存档备查的行为，是政府依法对社会、经济、文化等各方面事务实行监督管理的一种重要手段。从上个世纪80年代开始，我国有关行政备案的规定呈现出不断增长的趋势。特别是自《行政许可法》2004年实施以来，在国务院审改办和立法机关的严格把关下，新设行政许可受到严格控制，行政备案则成为“避风港”或者“灰色地带”，越来越多地出现在各类规定中。此外，随着行政审批制度改革的深入，行政许可事项被大量压减，行政备案被作为一种替代性管理措施，被运用于政府管理的各个方面。这就导致了行政备案事项过多过滥的问题，不少行政规范性文件，甚至国务院部门司局文件就可以设定行政备案，有的行政备案甚至规定不经过行政机关审查同意，申请人就不能从事特定活动，这与行政许可并无本质区别。针对这一问题，行政备案规范管理需要明确设定权限，对行政备案予以增量控制和存量优化。在增量控制上，必须严格设定标准，不得随意增设行政备案。对此，《通知》规定要加强行政备案规范化、法治化建设，严格设定要求，对行政备案事项不得规定经行政机关审查同意，企业和群众方可从事相关特定活动。笔者认为，除此之外，下一步还需要通过立法对什么层级的法规文件可以设定行政备案作出规定。尤其要是对行政规范性文件、或者什么层级的行政规范性文件能够设定行政备案，作进一步研究论证，并在立法中予以明确。在存量优化上，笔者建议对现行法律、法规、规章和行政规范性文件进行全面清理，对发现有不符合上位法规定、不适应经济社会发展需要、通过行政备案变相实施行政许可等情形的规定，要及时按照立法权限和程序予以修改或废止，进一步减轻企业和群众的办事负担。
将行政备案的实施作为规范管理的重点
根据笔者开展的调研情况看，行政备案的实施是规范管理的重点和难点。普遍反映的问题包括：什么是行政备案、行政备案与行政许可的区别、如何认定变相实施行政许可、行政备案的形式审查是否流于形式或者无法防范管理风险等。对此，目前存在两种不同的观点。一种观点认为行政备案只需形式审查，收件即备案。另外一种观点则认为形式审查可能流于形式，存在管理漏洞和风险。究其根本，实施行政备案的边界和尺度才是相关部门的关切所在：审查强度过高，容易成为变相实施行政许可；审查强度过低，无法防范管理风险而有可能被追责。由此，形成“以备代管”和“备而不管”两极分化的情形。破解实施行政备案的难题，可从以下两个方面展开：一是清理事前备案的事项，使之回归行政许可。事前备案往往意味着未经备案不得从事特定活动，容易与行政许可相混淆，趋向变相实施行政许可。二是根据行政备案的类型和特点，施加不同的审查强度。对于信息收集型行政备案，如计划、合同、考核结果的备案，备案机关对报送材料进行完备性审查即可，属于“信息归档”性质的管理活动。对于条件或标准审查型行政备案，则审查强度要更高一些。以中医诊所备案为例，有关规定设置了一定的条件和标准，包括具有职业资格的人员、执业年限、符合相关标准以及环保、消防的相关规定等。对此，仅作形式审查，无法防止备案人虚报材料、申报材料和实地情况不相符等问题的发生。不难看出，上述各部门反映的问题，实质上是对条件或标准审查型行政备案进行规范管理的问题。在审查强度的把握上，备案机关需要注意以下三个要点：一是应当允许申请人在备案前从事特定活动，以此与行政许可相区别。二是引入告知承诺制和信用管理，促使备案人依法备案，提交真实的备案材料。三是不能将备案和监管割裂开来，而要将条件或标准的审核作后置处理，纳入监管环节，通过整改等措施使之符合相应的条件或者标准。
通过备管联动提高政府监管效能
行政备案规范管理改革应当坚持系统观念，将行政备案和后续监管相结合，实行备管联动的全过程管理。与行政审批的事前监管不同，行政备案更多具有事中和事后监管的特点。作为简政放权和优化服务的管理方式，行政备案规范管理应当着力解决好放权之后“谁来管”“管什么”“怎么管”的问题，实现“放之有序、管之有效”，为市场创造公平竞争的营商环境，以高效能监管保障经济社会高质量发展。一是明晰职责边界，构建备管联动机制。针对问题多发领域和关键环节制定，将行政备案纳入监管清单，明确监管主体、联动机制、监管范围、监管标准、数据共享等内容，划清权责界限，确保事有人管、责有人负。二是建立综合监管体系，加强备案与监管协同联动。根据行政备案的特点，加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，探索推进联合监管、重点监管、分级分类监管、“双随机一公开”监管，防止备管脱节和监管漏洞。三是创新监管方式，提升精准监管水平。综合运用行政、经济、法律、技术等多种手段开展有效监管，以信用监管方式为基础强化事中事后监管，以包容审慎方式加强新经济新业态监管，实现行政备案监管方式的法治化和多元化。此外，将行政备案纳入一体化监管平台，加强备案信息归集运用并强化监测分析，不断提高监管的规范化、精准化、智能化水平。
（武汉大学法学院副教授 徐 晨）