摘 要:加快打造韧性城市是经济全球化背景下提升城市风险应对能力，促进以人为本的新型城镇化建设、推进政府治理体系与治理能力现代化的战略选择。由于城市系统具有复杂交互性和紧密耦合的特点，增强城市韧性需从多方面发力。面对新冠疫情，温州在短时间内实现了“战疫情”与“促发展”的双目标平衡，其在疫情“大考”中表现出的城市韧性，为各地推进韧性城市建设提供了有益参考：弘扬价值创造和风雨同舟的精神、充分利用数智技术的优势、建立提升社会韧性的教育体系、营造良好的营商环境。
关键词:韧性城市 以人为本 社会韧性 温州经验
【中图分类号】F290 【文献标识码】A
重大灾害何时以何种方式来临，往往很难预测。认识到重大突发事件发生的可能性，并在意外危险发生时调动资源成功应对并复原[1]，是经济社会可持续发展的重要课题。常态意外理论（Normal Accident Theory）认为，组织存在结构上的复杂交互性和运行上的紧密耦合性，因此事故发生不能简单以决策失误、设备失灵等表面原因来解释，而应深刻探讨如何通过组织运转让城市增强抵御风险的能力[2]。建设韧性城市，是提升城市应对各种不确定性和重大风险能力水平的有效策略。
建设韧性城市的重要性
21世纪初，西方兴起了韧性城市规划与建设的浪潮。2018年，我国出台《关于推进城市安全发展的意见》。随后，国务院安全生产委员会牵头开展“安全发展示范城市”创建与评价工作，城市韧性建设在我国开始大规模实践[3]。北京、上海将韧性城市建设任务纳入城市总体规划；国家自然科学基金委员会配合“千年大计”和国家雄安新区建设，启动了“韧性雄安”应急课题；黄石、德阳、海盐和义乌入选了洛克菲勒基金会“全球100韧性城市”计划，在韧性城市建设中积极探索国际合作。2020年，党的十九届五中全会首次从国家战略的高度提出“建设海绵城市、韧性城市”。党的二十大要求：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”
建设韧性城市是经济全球化背景下城市应对自然与社会风险的必然选择。近年来，地震台风、爆炸坍塌等自然灾害、事故灾难层出不穷，新冠疫情、乌克兰危机等公共卫生、社会安全事件影响重大深远。并且，随着风险耦合和级联效应的增强，灾害链和受灾范围都极大延长。城市作为经济与人口聚集的重要场所，往往受到原生灾害和次生灾害的多重冲击，甚至波及周边乃至全球范围的其他城市。特别是在新冠疫情成为全球危机的背景下，各城市距离完全恢复还有很长的路要走。
建设韧性城市是顺应以人为核心的新型城镇化进程的战略性决策。我国的城镇化正处于快速发展中后期向成熟期过渡的关键阶段，目前已形成以中心城市、城市群和都市圈为主体的城镇发展格局。2021年常住人口城镇化率达到64.72%，现有的19个城市群集聚了全国70%以上的人口和80%以上的经济总量；2010—2020年间，部分大城市常住人口增量达数百万，部分市辖区人口密度超2万人/平方公里[4]。城市规模不断扩张，各类要素快速流动并向城市聚集，加剧了城市风险与脆弱性，当社会系统的演进规律和生态系统的承载能力跟不上城市的发展速度时就会破坏社会与自然的平衡，引发许多城市安全问题，不少城市在疫情防控当中就暴露出韧性不足的问题。
建设韧性城市是推进政府应急管理体系和能力现代化的必然要求。韧性城市建设涉及多个利益相关者，要求增强政府的整体性，发挥政府权威作用，通过信息共享、政策沟通等手段实现行政机构之间、政府与社会之间的协调统一和城市治理一体化。跨界危机和风险级联效应的强化机制强调政府的紧急动员、快速支援能力，以在最短的时间内防止风险扩散。城市问题的复杂性同样呼唤多样化的公共服务，政府要加快转变职能，与社会组织良性互动，对民众需求快速反应[5]。
韧性城市中的社会韧性
城市是包含社会、经济、文化、生态等一系列子系统的复杂系统合集，韧性城市的构建包含多个维度，本文聚焦其中的社会韧性。城市社会韧性水平是城市韧性与可持续发展的保障，通过为城市经济发展提供劳动力、为企业发展提供技术支持、为资源利用及环境治理提供方案等方式来提升城市社会发展韧性[6]。美国洛克菲勒基金会资助构建的“城市韧性指数”，涵盖健康和福利、经济和社会、基础设施和生态系统、领导力和战略四个维度。联合国减灾署提出的“韧性城市十大准则”，其中一个重要维度是“培训、教育和公众意识”，强调要培养公民参与创建韧性城市的集体责任感。浙江大学韧性城市研究中心提出了构建韧性城市四个维度，即技术、组织、社会和经济，其中社会维度指“减少伤亡损害，能够在灾后提供紧急医疗服务和临时避难场所，在长期恢复过程中可以满足当地的就业和教育需求”。Jha等提出韧性城市由基础设施韧性、制度韧性、经济韧性和社会韧性组成，其中社会韧性被视为城市社区人口特征、组织结构以及人力资源等要素的集成[7]。
韧性城市建设的温州经验
新冠疫情给中国经济社会发展带来巨大冲击，正常的经济社会活动一度几乎停摆。温州不仅在短时间内控制住了疫情扩散态势，而且迅速实现了复工复产，经济稳中有升，成为浙江反弹回升最快的地区之一，实现了“战疫情”与“促发展”的双目标平衡[8]。温州在疫情“大考”中表现出的城市韧性，既来自温州政府的组织能力，也源自良好的政企、政民关系。
有为的服务型政府
努力构建“亲”“清”新型政商关系，与企业建立健康而良性的互动。非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，在满足人民多样化需要、增加就业、促进国民经济发展中起着积极作用。习近平总书记多次强调：“非公有制经济在我国经济社会发展中的地位和作用没有变，我们毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展的方针政策没有变，我们致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策没有变。”他要求领导干部“对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难”，“同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易”。2018年改革开放40周年之际，温州成功获批创建“两个健康”先行区。围绕非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长，温州在构建“亲”“清”新型政商关系上进行了开创性的探索。比如，在全国率先通过法定程序，将每年11月1日设立为“民营企业家节”。创新“三清单一承诺”制度，推出政商交往“正面清单”“负面清单”和清廉民企建设“引导清单”各7条，3.5万名领导干部书面签订“反对不按规则办事行为承诺”，旨在改变“不按规则找熟人办事”的路径依赖。建立企业家紧急事态应对制度，实行重大涉企案件风险报告制度，全面推行涉企柔性执法制度，为企业家干事创业保驾护航。组织开展以“两个健康”为主题的“万名干部进万企”专项行动，抽调干部与企业结对，帮助企业化解难题、代办项目。着手健全“政府承诺+社会监督+失信问责”机制，严格兑现依法作出的政策承诺，防止“新官不理旧账”，营造“一任接着一任干”的良好氛围。
未雨绸缪、居安思危，强力推进重大突发事件应急保障体系建设。作为沿海城市，温州经常会受到台风、水文地质灾害的影响。在常年应对自然灾害的实践中，温州各级政府摸索出了一套有效的防灾救灾常态机制，建立了完善的应急救援队伍和组织力量体系，理顺了突发事件处置流程。疫情的暴发检验了这一应急保障体系的韧性，精准高效的疫情防控彰显了党委政府和各级党员干部的有为和敢当；疫情后期快速有序推动复工复产，再次展现了自上而下的指导与动员、自下而上的配合与响应相互交融而形成的社会韧性与活力。
企业的快速响应与应对
增强企业抗风险能力。新冠疫情全球大流行，对世界经济和贸易活动造成严重冲击。温州制造业发达，出口经济活跃，若干企业通过踏实经营形成了独特的优势，产品的市场份额也相对稳定，企业普遍具有较强的抗风险能力。疫情发生后，温州一些企业在同行业其他企业无法正常生产的情况下，想办法突出重围，努力响应国内外客户诉求，保持住了业绩增长势头，为后续复工复产奠定了良好基础。
创新企业运营模式。著名社会学家费孝通曾说：“我体会到的温州精神就是不甘心落后，敢为天下先，冲破旧框框，闯出新路子，并且不断创新。” 近年来，数字经济蓬勃发展，在推动生产力发展和生产关系变革的同时，对产业数字化转型升级提出了新要求。温州一些民营企业在无资源依赖的情况下，把智能化改造作为加快传统产业升级和新兴产业发展的关键性举措，大力推动产业数字化和数字产业化。这一举措降低了疫情对温州企业生产运营的冲击，并在很大程度上为其复工复产提供了重要保障。
韧性城市建设的方向
基于温州建设韧性城市的经验，我们认为，除了必要的硬件设施之外，建设韧性城市还需要从以下四个方面着手，提升社会韧性。
弘扬价值创造和风雨同舟的精神
充足的物质资源是应对风险挑战的基础，也是城市保持韧性的根本。经过改革开放以来四十多年的奋斗，我国的城市和乡村都发生了天翻地覆的变化，现行标准下农村贫困人口全部脱贫。下一步，通过有效的措施在全社会弘扬价值创造和风雨同舟的精神，鼓励人们互帮互助、同舟共济，有助于进一步增强城市韧性和生命力。志愿服务是社会文明进步的重要标志，是广大志愿者奉献爱心的重要渠道。为鼓励价值创造、健全志愿服务激励机制，北美、欧洲的一些社区采用了“时间银行”的概念——志愿者将参与工作或服务的时间都按小时记录下来并存进时间银行，当自己遭遇困难时可以从时间银行中支取“被服务时间”。无论是保障民生还是疫情防控，志愿服务已成为城市社区治理中不可或缺的一环。各级党委和政府应为志愿服务搭建更多平台，更好发挥志愿服务在社会治理中的积极作用，进一步弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿精神，推进志愿服务制度化常态化，为韧性城市建设奠定更坚实的社会基础。
充分利用数智技术的优势
人类已经进入了大数据、人工智能、移动互联网和云计算的数智时代。数智化是在信息化和数字化能力基础上，结合人工智能技术后形成的技术手段和工作系统。数智化在数据化的基础上更加凸显数据层面的治理与算法层面的智能，从而能够深刻影响赋能及其价值创造的过程[9]。城市借助数智技术提升能力和韧性，是推动城市治理优化升级、提升居民获得感幸福感安全感的重要手段。
近年来，一些地方大力发展数字经济，推进数字政府建设。不过，仅仅通过基础设施投入实现城市各个系统和部门间的信息化和数字化联结是不够的，还需要利用大数据和人工智能技术对与城市运营和发展相关的多模态数据进行分析，提升决策质量和效率。同时，要清楚地意识到，技术虽然能为搜集数据提供极大的便利，但搜集什么数据、在哪些情境下搜集数据、怎样使用数据等问题，事关个人隐私乃至公共安全，亟需制度化规范化。另外，也不能将数字技术当作简便的管控工具，更不能过于依赖数字系统而变得懒政、脱离群众和远离实践。综上，利用数字技术提升城市韧性是城市治理各个部门面临的重大机遇与挑战。
建立提升社会韧性的教育体系
从本质上讲，组织良好运转的关键在于人，以人为本是培养城市韧性的立足点。相比于城市风险与灾害防护视角下的传统城市韧性，人本主义视角下的城市韧性更注重城市中人的韧性[10]。个人和社会的韧性来自于应对危机的能力与素质，因而建立增强社会韧性的教育体系、提升公民风险防范能力尤为必要。第一步，通过素质教育让每个以自我为中心的自然人转变为考虑公共利益的社会人。第二步，通过职业教育让人们从遵守社会规范的社会人转化为组织人，即在组织里遵守组织制度、规则和工作流程。第三步，通过专业培训使人们从组织人转变为专业人，以更好应对各种风险挑战、提高组织绩效、为社会做出贡献。这样，就能最大程度发挥人口红利，提升人力素质，以优秀的人力资源提升城市韧性。
营造良好的营商环境
营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，是城市的重要软实力。营造市场化、法治化、国际化、便利化的营商环境可以增强城市发展的内生动力，是打造韧性城市的关键着力点。为此，各个城市要精准定位，树立标杆，补齐短板，着力优化营商环境。其一，营造公平竞争的市场环境，多措并举优化融资环境，保障市场主体融资需求；加大研发投入和专利保护，以创新引领产业转型升级；完善公平竞争制度，改革监管体制，加强行业自律；降低资源获取成本；努力打造种类齐全、分布广泛、功能完善的现代中介服务体系。其二，营造高效廉洁的政务环境，积极构建“亲”“清”新型政商关系，加强对企业的关怀力度；深化“放管服”改革，提升政府服务效率和能力；加快建设廉洁政府、透明政府。其三，营造公正透明的法律政策环境，保证司法公正、公开；打通司法服务“最后一公里”；加强知识产权保护；完善社会治安防控体系，维护安定有序的社会治安环境。其四，营造开放包容的人文环境，坚持对外开放、互利共赢；培育和弘扬企业家精神，完善社会信用制度，提升城市人文魅力。最后，找准城市战略定位，发挥城市特色和比较优势，以城市群和都市圈为依托，实现资源共享、优势互补、共赢发展。
结语
当前讨论城市韧性具有特别的意义。城市是落实国家顶层设计和宏观战略最重要的单位。在中国经济和社会发展步入新阶段的过程中，需要更多城市以科学系统的方式提升自身韧性，拥有识别或打造本地比较优势、激活市场主体和民众创新创造的能力，从而积累更加充足的物质资源和社会资源，成功应对各种挑战和不确定性。