摘 要:基层治理是国家治理的基础与前提。党的十八大以来，习近平总书记高度重视加强基层治理，作出了一系列重要论述，党和国家先后出台一系列政策法规，为我国基层治理创新发展提供理论遵循与制度保障。当前，推进基层治理现代化，要坚持和拓展中国式现代化道路，加强基层治理人才队伍建设，推行协同治理、数字化与智慧治理等。实现这些目标，除了掌握先进技术，更要更新观念、提高治理效能，尤其要推进“人的现代化”。
关键词:基层治理 中国式现代化 全过程人民民主 智慧治理
【中图分类号】D60 【文献标识码】A
“推进国家治理体系和治理能力现代化”是党和国家全面深化改革的总目标。基层治理是国家治理的基础与前提，没有基层治理现代化，国家治理现代化就无从谈起。党的十八大以来，习近平总书记高度重视加强基层治理，发表一系列重要论述，党和国家先后出台一系列政策法规，为破解基层治理难题和实现新的跨越式发展提供了理论遵循和制度保障。
习近平总书记关于加强基层治理的理论阐述
基层和基层治理具有根基作用
习近平总书记指出：“基层是党的执政之基、力量之源”；“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”概括起来，习近平总书记主要从以下方面论述基层治理的重要性。
第一，强调县级和县委书记的承上启下作用。在中国古代，有“郡县治，天下安”的说法。习近平总书记更加重视县级与县委书记，并给予形象化、具体化、细致化阐述，在多个场合对县委书记提出殷切期望。2015年6月，习近平总书记在会见全国优秀县委书记时说：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。县委是我们党执政兴国的‘一线指挥部’，县委书记就是‘一线总指挥’，是我们党在县域治国理政的重要骨干力量。”
第二，强调乡村的“地基”作用和优先发展地位。与城市基层比，乡村基层治理现代化更难，加强基层治理也更为重要和急迫。2014年3月，习近平总书记在河南省兰考县与乡村干部座谈时表示：“乡村处在贯彻执行党的路线方针政策的末端，是我们党执政大厦的地基”。2015年7月，习近平总书记在吉林农村考察时指出：“任何时候都不能忽视农业、忘记农民、淡漠农村。”2020年12月，在中央农村工作会议上，习近平总书记深刻指出：“巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，是需要全党高度重视的一个关系大局的重大问题。”
第三，强调城乡社区治理的重心地位。2014年3月，习近平总书记在参加全国两会上海代表团审议时表示：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”2020年8月，习近平总书记主持召开经济社会领域专家座谈会时指出：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。”2022年10月，在党的二十大报告中，习近平总书记从“推进国家安全体系和能力现代化”的高度，提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。
基层党组织建设是基层治理的坚强保证
习近平总书记非常重视基层党组织建设，他在多个重要场合反复强调这一点。2021年6月，他在青海考察时指出，“社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员”。2020年7月，习近平总书记在吉林考察时强调：“要加强党的领导，推动党组织向最基层延伸，健全基层党组织工作体系，为城乡社区治理提供坚强保证。”2020年9月，他在基层代表座谈会上指出：“只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。”2020年6月29日，习近平总书记在十九届中央政治局第二十一次集体学习时强调：“要坚持大抓基层的鲜明导向，持续整顿软弱涣散基层党组织，有效实现党的组织和党的工作全覆盖，抓紧补齐基层党组织领导基层治理的各种短板，把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒。”
以人民为中心推进基层治理体系和治理能力现代化
在党的二十大报告中，习近平总书记指出：“要坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”。这为新时代基层治理现代化指明方向。习近平总书记提出将人民民主贯穿于基层治理的全过程，2019年11月2日他在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时指出：“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”习近平总书记强调以人民为中心，开展广泛的基层协商，他指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”“要完善基层组织联系群众制度，加强议事协商。”此外，基层治理的科学化、专业化、智能化水平非常重要。2016年10月，习近平总书记就加强和创新社会治理作出重要指示：“要更加注重联动融合、开放共治，更加注重民主法治、科技创新，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”这是基于现代化高度提出的高标准和新要求。
鼓励基层大胆创新、大胆探索
“坚持开拓创新”是中国共产党百年奋斗的重要经验。“坚持加强顶层设计与摸着石头过河相结合”“把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来”是我们党治国理政的重要方法论。因此，习近平总书记鼓励基层治理探索创新。2019年10月31日，习近平总书记在党的十九届四中全会第二次全体会议上指出：“要鼓励基层大胆创新、大胆探索，及时对基层创造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段进行总结和提炼，不断推动各方面制度完善和发展。”2015年10月13日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议时强调：“全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法”。显然，没有基层的个性化创造，推进基层治理现代化快速发展是不可能的。
习近平总书记关于基层治理的论述具有实践性、理论性、超前性特点，对于推进基层治理现代化意义重大。这是新时代加强基层治理探索、创新、发展的理论遵循。
新时代基层治理的探索创新经验
十八大以来，我国各地基层治理在探索创新上迈出坚实步伐，取得了不少宝贵经验。
党建引领基层治理创新
党的十八大以来，我国基层治理的探索创新首先体现在党建引领上，“党建+”成为基层治理创新的重要引擎。具体表现在：
其一，选派机关干部到农村基层担任“第一书记”，强化农村基层党组织建设。新中国成立后，我国有过机关干部大规模下乡帮扶的先例，但形成制度机制，是在党的十八大后大规模开展的脱贫攻坚战。据统计，截至2020年底，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部，帮助农民脱贫攻坚。2021年以来，全国又有18.6万名驻村第一书记、56.3万名工作队员全部选派到位。大批有知识、有能力、有志向的干部下沉一线，这对村级干部队伍建设是有力补充。
其二，基层党建方式创新。党的十八大以来，我们不断加大社会组织、非公企业等领域的党建力度，将党组织建设融入社会各行业、单元、角落。党组织的设置出现了多种形式创新，如楼宇党建、楼组党建、项目化党建、支部联建等。有的突破地域性党组织局限，创设功能化党小组和项目化党小组。如广东省清远市将农村基层党建延伸到村民小组，强化党组织的精细化服务。
其三，实行“区域化大党建”，探索跨区域“联合党建”。十八大以来，城市基层党建突破传统“单位党建”和“社区党建”思路，在城乡广泛开展“区域化大党建”，即以街道党工委为核心、社区党组织为基础，联合驻地机构、企业等党组织形成整体“大党建”组织体系。区域化党建的创新之处在于，它能更有效整合区域内各种组织资源，应对当地面临的公共服务、矛盾化解等难题，最终实现共建共治共享。近年来，有地区在“跨区域联合党建”方面又有新探索，如上海市金山区与浙江省嘉兴市的“毗邻党建”很有代表性。其具体做法是：打破区域壁垒、突破行政区划，在不属于同一行政关系的毗邻地区，凝聚各级各类党组织、党员以及群众合力，围绕基层党建、社会治理、产业发展、人才共建等广泛开展战略合作，为区域协同发展探出一条新路。党建创新不是孤立进行，而是往往与基层治理相结合。党建引领是基层治理创新的重要引擎，基层治理创新又提升了党组织的凝聚力和战斗力。
形成协同治理的制度机制
党的十八大以来，党和国家提出了全面深化改革的总目标，强调“注重改革的系统性、整体性、协同性”。真正意义的多方参与、协同治理、探索创新要以现代意识为前提，以平等、对话、共享、共赢、共治、共生等理念为支撑，以全面、动态、绿色、发展、创造性思维为根本，才能产生更大效力作用。事实上，不少地方在多方参与、协同推进基层治理方面做出探索，这既包括参与主体的多样，还包括治理方式的系统协同。以2014年初国家民政部批准设立的“全国社区治理和服务创新实验区”为例，在31个创新实验区中，半数以上是以探索“协同共治”为目标。例如，北京市朝阳区开展党政群共商共治工程，广泛吸纳社会单位、两代表一委员、居民代表等社会主体参与社会治理，实现政府从“行政管理”到“协商共治”的转变。湖北省武汉市武昌区实行“五社联动”，让社区、社会组织、社工、社会资源及社区自治组织发生联动，实现民主化、科学化、精细化、专业化的治理目的。广东惠州博罗县实行“六治”，包括政治、自治、法治、德治、智治、美治，从更高层次进行协同治理。这是以“党委领导、政府负责、社会协同、群众参与”为总纲，又根据自身实际进行的创造性探索创新发展。
基层治理的智能化水平不断提升
衡量基层治理现代化的一个重要指标是治理的智能化水平。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出要实施“互联网+基层治理”行动。应该说，凡在全国获得巨大发展的基层治理，都离不开智能化建设。党的十八大以来，山东、广东、浙江、四川、贵州等多个省份在基层治理数字化方面都有创新，将大数据、互联网、人工智能等新技术广泛运用于基层选举、监督、协商、决策、经济、教育、民生等各领域，取得了突出成效。近几年，基层治理智能化逐渐向系统性、协同性和集成性发展，加速基层治理的数字化智能化转型。2020年，杭州市发布《社区智治在线纲要》，启动“社区智治在线”平台，它整合多个平台的海量数据，建立与杭州“城市大脑”“基层治理四平台”等数字化平台信息之间的快速流转。以“社区智治在线”在下城区试点上线为例，居民只需关注“智慧下城”微信公众号，就可享受各种便利服务。
基层治理人才的培育和提升
近年来，我国基层治理现代化能力大幅提高，既包括物的现代化，也包括人的现代化。主要表现为基层通过各种途径方法，全面提高广大基层干群的综合能力水平，为城乡基层治理现代化储备了重要的人才基础。以村干部为例，截至目前，全国已进行了五到七轮村委会换届选举，村干部的综合素质已有很大提升。另外，许多地方在选举后还对村干部开展各种形式的培训，以提高其能力水平。例如，山西2020年举行的“农村干部学历提升工程”项目，已有17616人通过考核。四川省巴中市2017年创新实施“巴山优才计划”，2019年又印发《“巴山优才千人培育工程”实施办法》，以及《关于开展村干部学历提升教育的通知》，全面促进干部人才队伍建设。巴中市南江县还依托行政干部学校、巴中村政学院等，培训专业人才6000多人、村级后备干部400多人。贵州省黔南州新一届村（社区）“两委”班子换届后，坚持问题导向，采取“五个一批”（业务培训、挂职锻炼、委托培养、学历提升、典型选树）方式，集中5年时间，推动所有村级干部每年参加1次全员轮训。这样，村级党组织书记到东部发达地区挂职锻炼率为5%以上，跨县跟岗锻炼率达20%以上，到县机关跟班学习率达70%以上，委托培养率达70%以上，村级常务干部大专以上学历提高到72%以上，创建“名支书”工作室12个，全面促进了村干部队伍整体素质的提升。
我国基层治理现代化取得的成果，是在党和国家的推动下完成的，也离不开基层干部群众的奋斗。其中最宝贵的经验是上下同心、打通“中梗阻”、实现创造性转化和创新性发展。事实上，基层智慧特别是群众智慧是基层治理最大和最有潜力的资源，许多制度创新经验都源于此。
基层治理现代化面临的主要难题
历史地看，我国基层治理成就有目共睹。然而，从新时代特别是国家治理现代化宏伟目标看，当前基层治理中也存在一些明显的问题。
对于西方现代化的问题认识不足。对西方现代化的认识不足，导致一些学者和干部不深入了解国情、民情、人情，就盲目套用西方治理理论和经验，治理目标难以实现，这在基层治理中尤为突出。一是将西方现代化作为追赶目标，并赋予其天然正确性。例如，在较长时间内，乡村治理一味强调经济至上，片面追求城镇化，忽略农村的特点优势。二是生搬硬套西方现代化标准，导致不接地气和形式主义。例如在村民自治之初，村委会选举以西方式直接选举为衡量标尺，对政府推动抱有疑虑。三是对西方现代化形成路径依赖，迷信西方式治理模式。如对社区治理、城镇化道路的认识与理解深受西方理念影响，导致一些地方不顾农村实际，“一刀切”让农民上楼，有的还搞出数万人的农村大社区，人为打破了传统农村生产生活方式，带来了很多问题。
基层特别是乡村治理人才匮乏。我国基层人才队伍不断得到充实发展，但是基层特别是广大乡村人才缺乏问题普遍存在。一方面，农民工大量外流到城里打工，抽空了乡村人才。另一方面，城市基层工作者多是退休或非专业人员，人才队伍老龄化、非专业化、简单应付的现象突出。这与基层治理现代化的高标准与严要求相去甚远，也是目前的最大短板。例如，个别地方疫情防控中由于缺乏专业人才，没有更多社会工作者特别是志愿者参与，导致社区基层治理缺位与空转，产生一定程度的混乱等问题。另外，基层特别是乡村年轻干部缺乏，导致内生力不足。近些年，党和国家加大对农村的支持力度，下派干部到村帮扶成为国家行动。这从另一侧面表明了乡村本土干部缺乏的现实。调研发现，乡村干部外流现象严重，年轻乡村干部成为稀缺资源，不少大学生毕业后不愿回乡就业，乡村干部数量与质量堪忧。加之基层干部老龄化导致缺乏现代管理能力，直接影响基层治理现代化进程。
一些基层处于单一封闭甚至相互隔绝的局面。当前，一些地方基层治理还缺乏整体感、系统化、协同性、共同体意识，离现代化要求有一定距离。其一，各自为政导致基层治理呈孤岛状。如山东潍坊寿光市的东斟灌村是有名的乡村治理典型示范村，但邻居西斟灌村则很普通，二者显然没形成互帮互助、优势互补、共同发展的局面。这种情况在乡镇、社区之间也较为普遍，必然影响共同发展。其二，治理单一化，没有形成科学的立体化思维。不少基层针对某一问题设立不同的组织，各组织也是各守其职，但沟通性、联动性、互动性不强，导致九龙治水，治理效率不高甚至相互掣肘。其三，“被治理”导致官僚主义和形式主义。基层治理现代化在大方向上是不断向前推进，但一些地方有“被治理”的情况。一些地方基层治理完全由领导个人说了算，广大干部群众的参与度不高，容易将领导干部的局限变成基层治理的局限。比如，有的优秀年轻干部本可大有作为，但其直接领导思维僵化，只派他们做填表格等事务性工作，很难发挥主体性与创造性。还有一些地方基层干部缺乏执行力，对上级指示精神或不执行、或有选择执行、或应付了事，造成治理的虚化与空转。
数字治理在基层特别是农村较难发挥优势作用。近年来，党和国家强调科技特别是互联网智能治理的优势地位，包括乡村在内的全国上下开启了数字治理新探索，但数字治理仍存在诸多困境和瓶颈问题。首先，没有建起互联网智能平台，存在信息孤岛现象。城市社区互联网虽有较大发展，但上下左右贯通的信息平台尚未建立，信息区隔与垄断现象严重，难以形成共享机制。乡村信息化建设近年来在广东、浙江、四川等地有所推进，不过，全面完整和细致有效的信息平台建设在基层还是个短板，更不要说形成现代化的治理理念、方法与路径，这极大制约了乡村治理现代化的水平。其次，基层信息化建设主要停留在技术层面，有生活化和娱乐化倾向。目前，乡村治理信息运用还处于较低层次，没有发挥明显效能。比如，信息化在基层特别是乡村，主要用于统计、填表、报表、公示等，微信群也多用于简单的信息传递。以手机运用和微信上网为例，大部分村民不是用于科技农业、民主协商、预报危情，而是浏览信息、看热闹、玩游戏，没有真正进入网络智能治理。再次，基层治理没有形成互联网思维，制约治理现代化发展。大数据对于基层治理具有革命意义，智能治理、区块链、微信群可极大提高治理效能，这是传统治理无法比拟的。然而，当前的基层治理还没形成互联网与智能化思维，一些地方还比较保守，仍停留在传统思维。
突破基层治理现代化难题的对策建议
实现我国基层治理现代化，需突破当前面临的难点和瓶颈问题。因此，找到适合中国基层治理的有效方式，就变得非常重要和急迫。
始终坚持走中国式现代化道路。西方现代化曾是长期以来人们努力追求的目标，但其弊端也日益显现。今天我们要进行的基层治理现代化，应是中国式的现代化。这就要确立基层治理现代化的发展理念和模式。以乡村治理为例，我国乡村广大复杂，建基于数千年的农业文明基础上，不能简单用西方社区和城镇化理论进行治理。因此，习近平总书记指出，要让城镇居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，乡村振兴要符合乡村自身规律，基层的事要最大限度开展基层民主协商。这些都是基于中国实际提出的新理念、新思路，也成为未来不断推进基层治理现代化的根本遵循。
大力促进基层特别是乡村人才振兴。在长期脱贫攻坚战中，我们选派了大量机关干部进驻村帮扶，但这毕竟不是长久之计，也难从根本上解决广大乡村面临的“人才荒”。不少地方虽然在村干部人才培养方面做出探索，但在全国还不具有普遍性。未来，人才振兴应成为乡村振兴的重中之重，并纳入基层政府的治理规划，作为政绩考评的重要指标。第一，建立返乡农民工人才信息储备库。以往一些农民工回乡创业，成为乡村治理人才的重要来源，但没有形成规模。近两年新冠肺炎疫情造成大量在城农民工返乡，这对乡村治理既是严峻挑战，也是一个重要契机。因为这些回流农民工中，有的掌握企业生产管理的技术，还有的经过在外多年磨练，有较开阔的视野和一定的人脉，这是乡村治理的宝贵资源。据统计，到2021年底，四川返乡农民工达95.1万人。到2022年3月底，全国返乡人数达1120万，其中返乡农民工占70%。因此，各地特别是基层政府应制定相关政策，对农民工进行科学分类、重点培养使用，充分调动其积极性与创造性，使其成为乡村治理现代化的主力军和生力军。第二，制定有利于基层特别是乡村吸引人才的制度。例如为回乡工作和创业的优秀年轻干部提供有吸引力的工资待遇和晋升机会，建立基层志愿者长效培养机制，为献身基层的干部提供子女教育支持，等等。只有全社会形成尊重基层工作者的整体氛围，才能形成优秀人才向基层涌流的局面。第三，建立基层治理现代化人才培养培训长效机制。如何结合基层特别是乡村实际，创造性探索一套务实管用的内部人才成长之路，就变得特别重要。如四川省的村级后备干部人才培养制度、浙江省的村干部导师传帮带制度。还有的乡村建起基层社区培训学院、农村微党校、科技小组等，成为人才成长和发展的孵化器。乡村治理现代化人才队伍建设，一定要克服等、靠、要心理，增强主体性、主动性、创造性，探索出有助于自身发展的独特模式。
加快提高基层治理的智能化和智慧水平。面对基层智能化治理的滞后状态，应加大信息化在基层特别是广大农村的投入力度，补齐目前存在的短板；要大力推广普及基层数字治理的典型经验，快速提高落后地区的能力水平。同时，在数字基层治理中应强化“智慧”内涵。当前，基层治理加快数字化智能化已成共识，但许多地方对“智能”的理解往往停留在单纯的“技术”与“能力”上。其实，智能化治理虽离不开“技术”，更离不开“智慧”，这就需要注入文化因素和人文精神，因为智能有时易忽略“人”的伦理，走向技术至上，不利于人的全面发展。在此，成都市的公园社区建设值得借鉴。近年来，成都市围绕信息基础设施建设，进行经济社会数字化转型，打造最强大脑，做了大量探索创新。在社区建设上注重生态、经济、美学、人文、生活、社会等多元价值的持续增殖，也强调智慧治理的人文精神与美学内蕴。基层治理现代化关键是“人的现代化”，领导干部只有全身心投入，才能突破技术限制，与人民群众身心相通。正如习近平总书记强调的，领导干部“不仅要‘身入基层’，更要‘心到’基层”，还要学会与群众打交道，避免基层治理中的失语状态。
【本文作者为中国社会科学院政治学研究所研究员】