摘 要:新型举国体制是加快建设科技强国、全力建设社会主义现代化国家的强有力支撑。举国体制往往是大国参与技术博弈的应对之策，但旧式举国体制聚焦安全竞争而轻视经济博弈、强调政府引导却忽视市场激励、重视技术生产而非技术消费、强调集中攻关而非分散试错、重视技术自主而非技术分工。新型举国体制要避免这些弊端，以国家战略需求为导向推进创新资源优化组合，构建协同攻关的组织运行机制，构建高效强大的共性关键技术供给体系。
关键词:新型举国体制 高水平科技自立自强 科技强国 旧式举国体制
【中图分类号】D6 【文献标识码】A
党的二十大提出到二〇三五年建成科技强国的目标。科技强国是社会主义现代化强国建设之基、发展之核、安全之要。在新一轮科技革命和产业变革重构全球创新版图、重塑全球经济结构的时代背景下，科学技术从来没有像今天这样深刻影响着国家前途命运，从来没有像今天这样深刻影响着人民幸福安康，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，必须具有强大的科技实力和创新能力。健全关键核心技术攻关新型举国体制，对于牢牢掌握创新发展主动权，充分发挥我国制度优势、市场优势和人才优势，加快构建新发展格局和建设科技强国意义深远。
加快建设科技强国需要新型举国体制的强有力支撑
科技强国是科技原创水平高，创新引领能力强，经济实力、综合国力和世界影响力强的国家，是由发展中大国向社会主义现代化强国迈进的必由之路，加快建设科技强国需要新型举国体制的强有力支撑。
举国体制在我国发展不同阶段承担不同的历史使命，是我国科技事业实现历史性变革，取得历史性成就的基本经验
举国体制是在特定领域实现国家意志的一种特殊制度安排，世界主要创新大国在战略高技术领域都采取过集全国资源、举全国之力的做法。[1]举国体制在我国发展不同阶段呈现不同的形式，承担不同的历史使命，发挥不同的历史作用。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国将有限的人力、物力投入到国家重大战略，集中有限目标，发挥出了“集中力量办大事”的优势，先后在“两弹一星”、载人航天、探月工程、北斗导航、高速铁路等领域取得了一批举世瞩目的重大成果。2006年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，提出16个重大科技专项，通过实施举国体制实现核心技术突破和资源集成，在一定时限内完成重大战略产品、关键共性技术和重大工程的攻坚任务。实践证明，在科技起步和追赶阶段，举国体制是我国发挥社会主义制度优势，从落后追赶到成功迈进创新国家行列的重要成功经验。
进入新时代，举国体制被提到新的高度。党的十九届四中全会提出“构建社会主义市场经济条件下的关键核心技术攻关新型举国体制”，五中全会提出“制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”，党的二十大提出“完善党中央对科技工作统一领导的体制，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，优化配置创新资源”，赋予了举国体制新的使命和内涵。进入新时代，举国体制被提到新的高度。面对百年未有之大变局，国内外形势正在发生深刻复杂变化。目前我国科技水平还不能充分满足经济社会发展和全面维护国家安全的需要，核心技术还受制于人，同发达国家相比还存在较大差距，自主创新的任务繁重而艰巨。[2]
科技强国建设需要聚焦国家战略需求，通过新型举国体制走出一条从科技强到产业强、经济强、国家强的发展新路径
在党中央坚强领导、全国科技界和广大科技工作者的共同努力下，我国科技事业发生了历史性、整体性、格局性重大变化，成功进入创新国家行列，正在加快向科技强国迈进。建设科技强国是党中央立足百年未有之大变局、实现中华民族伟大复兴战略全局的重大决策。我国要建成科技强国，首先要成为世界主要科学中心和技术发源地，产生影响世界科技发展和文明进步的重大原创性成果。根据我国国情，健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制，走出从科技强到产业强、经济强、国家强的发展新路径，对建成科技强国至关重要。
加快建设科技强国，目前需要聚焦制约经济社会发展和国家安全的主要问题和瓶颈，加快突破关键核心技术短板，突破“卡脖子”问题。这是一项系统工程，需要我们加大创新要素供给，以解决战略领域重大需求为牵引进行系统部署，构建完善的创新生态系统。2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》（下称《意见》），要发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的显著优势，强化党和国家对重大科技创新的领导，充分发挥市场机制作用，围绕国家战略需求，优化配置创新资源，强化国家战略科技力量，大幅提升科技攻关体系化能力，在若干重要领域形成竞争优势、赢得战略主动。[3]《意见》将有力推动我国新型举国体制进一步完善，着眼社会主义现代化强国建设全局，充分发挥我国制度优势、市场优势和人才优势，形成关键核心技术攻关强大合力，抢占科技竞争和未来发展制高点，以科技创新的主动赢得国家发展的主动。
从大国技术博弈的历史看关键核心技术攻关的新型举国体制
举国体制往往是大国参与技术博弈的有力手段，但各国相关政策却相对单一。英国、美国在崛起过程中，采用关税保护提升新兴技术的国际竞争力；而苏联、日本则通过产业政策来促进战略技术成长。苏联的举国体制是旧式举国体制的典型代表，既快速推进了工业化，提升了技术水平，夯实了世界科技强国地位，但某种程度上也让苏联陷入严重困境。当前，党中央提出要健全关键核心技术攻关新型举国体制，就是要发挥历史上举国体制的优势，同时要提出新思路、采用新办法、创造新环境来避免旧式举国体制的弊端。通过历史比较分析，我们认为，要让新型举国体制服务于关键核心技术攻关，需要做到五个方面的统一。
新型举国体制要做到安全竞争与经济博弈二者并行不悖
历史上，举国体制的形成往往离不开严峻的、紧迫的安全压力。[4]十月革命后，苏联在严酷的国际斗争中打造了举国体制，由于相关技术努力紧密服务国家安全，因而旧式举国体制往往忽视技术的经济收益，在技术研发与市场回报之间没有形成回路。大国技术博弈的一大特征是“耗费性”。苏联的太空探索、计算机开发等大型技术项目都耗资不菲。如果举国体制不能做到“军民融合”，不能让服务安全的技术同时带来经济收益，一个国家就难以为技术进步提供持续的资金支持。在1970年代中后期，苏联领导人发现其军事科研经费捉襟见肘，大量技术项目难以为继。
当前，我们的新型举国体制应强调“军民融合”，军事技术研发外溢民用技术；民用技术开发提升军事技术；军民两用技术深度融合。在新型举国体制下，在安全与经济二者之间形成回路，打造可持续发展的举国体制。
新型举国体制要实现政府引导与市场激励二者交融互补
二十世纪八十年代中期以前的日本，其技术开发举国体制就是有力的政府引导与强大的市场主体互补共进。政府引导和市场激励二者可以是共生的关系而非竞争的关系。在苏联，旧式举国体制存在类似问题。苏联人发明的外科手术缝合器是传统缝合技术的替代品，但由于没有市场激励，苏联人将其束之高阁。美国纽约商人利昂·赫希则利用该技术，创办了价值数百万美元的外科手术公司。
新型举国体制不同于旧式举国体制，政府引导与市场激励是互补的，而不是替代的。激活市场的激励机制，让政府引导的关键核心技术有活跃的市场主体跟进，带来持续的技术研发、转化、利用、扩散动力。
新型举国体制强调技术生产与技术消费二者齐头并进
新技术的出现会改变大国权力投射，影响大国经济地位，提升大国国际声誉。在旧式举国体制下，决策者和民众往往将注意力放在新技术的发明、新产品的制造等生产环节。从历史经验看，赢得大国技术博弈的要义不仅在生产，还在消费。苏联曾依靠举国体制开发出电子计算机。但苏联却缺乏一个足够庞大的市场。苏联没有美国的消费群体，缺乏足够的消费者购买私人飞机、私人游艇、录像机、电视机、照相机、家用电脑等。
要健全关键核心技术攻关新型举国体制，重心不仅要放在技术的研发与生产，还要拓展新技术产品的消费。和苏联相比，当时美国的IBM公司在西方世界安装了70%的计算机，它和另外三家美国公司一起占据了全球计算机市场90%的份额。收获众多消费者的美国计算机以及电子产品有更多的机会不断试错、不断改良、不断学习经验、不断积累能力、不断回笼资金。通过有效减少贫困人口，推动共同富裕，中国政府让更多民众获得发展机会，也为中国关键核心技术产品提供潜在的消费者。庞大的中等收入群体所支撑的消费能促成新技术产品实现经验积累与资金回报。
新型举国体制要实现集中攻关和分散试错二者协力互助
大国技术博弈的一大特点是不确定性。旧式举国体制的优势在于集中攻关，得益于集中攻关，国家能集中研究人员、研发资金、产品采购，以集中的方式突破以往的技术瓶颈。冷战期间，美国在开发互联网等诸多技术时，就用“集中”“计划”的办法来解决技术难题，美国国防部、能源部、卫生部等部门以及国防部高级研究计划局（DARPA）等政府机构都高度卷入大国技术博弈。苏联技术赶超之路更是仰仗举国体制的“集中攻关”。不过，旧式举国体制却难以避免这一问题：“把所有的鸡蛋放到同一个篮子”会带来系统风险。技术的不确定性意味着：首先，有投入未必有产出；其次，有产出未必有市场。无论是重大技术的推进，还是技术产品的开发，都要考虑“不要把所有鸡蛋放到同一个篮子里”。
苏联在信息革命中显著落伍，其中一个重要原因在于缺乏足够的、分散化的参与者。苏联信息技术的参与者主要是国防部；而美国信息技术的参与者不仅有军人、官员、学者、商人，乃至还有电子游戏爱好者。即便在学者群体内部，也有着不同的组合在分散地尝试、竞争。由于技术进步的不确定性，万众创新将是新型举国体制的重要补充。在巩固集中攻关优势、强化有组织科研的同时，也要有相应的制度安排，让其他科研人员和团体有分散试错的空间和机会。集中攻关的科研能培养分散试错的人才，而分散试错的成果则能巩固、补充集中攻关的缺漏。
新型举国体制要推动技术自主与技术分工二者相互促进
在大国技术博弈中，大国技术政策的一项重要目标就是实现技术自主。新中国建立了一个健全的工业体系，就是要保障技术自主，进而保障国家安全。苏联的旧式举国体制在很大程度上实现了技术自主，也取得了巨大的技术成就。苏联成功研制核武器、和平利用核能、成功建造世界上第一艘原子能破冰船、成功完成首次太空载人飞行。同时，苏联也依靠自身力量，开发具有自主能力的电子计算机。但在美苏竞争中，在强调技术自主的同时，苏联却忽视了相应的技术分工。比较而言，美国主导了一个较高程度的国际技术分工。不仅美国民用企业高度参与其中，美国军工企业也积极参与。美国的维尔丁（Verdin）武器系统，有163个外国分包商参与其中，它们来自26个国家和地区，包括奥地利、丹麦、芬兰、马来西亚、新加坡、瑞典、瑞士、乃至扎伊尔和津巴布韦等中小国家。
和苏联相比，参与全球技术分工显著降低了美国技术开发的成本。不仅如此，通过全球技术分工，美国还与参与分工的国家形成了持续的利益互换，加强了经济联系，巩固了盟友关系。尤其值得注意的是，由于美国在分工中掌握核心技术与集成能力，其他国家对美国的依赖也得以加深。美国布局的全球技术生产网络反而巩固了美国在相关技术领域的自主性。因此，新型举国体制和旧式举国体制不同在于，我们不仅要重视技术自主，同时也要通过全球价值链、全球生产网络推动技术的国际分工，开发国际与国内两个市场。通过技术自主与技术分工的相互促进，提升我国关键核心技术的技术水平和集成能力。
健全关键核心技术攻关新型举国体制的思路与实施路径
加快构建新发展格局和建设科技强国，对完善支持全面创新的基础制度提出了新的更高的要求，健全关键核心技术攻关新型举国体制更是重中之重。健全关键核心技术攻关新型举国体制，就是要发挥历史上举国体制的优势，同时要提出新思路、采用新办法、创造新环境来避免旧式举国体制的弊端。
目标与思路
健全关键核心技术攻关新型举国体制，要在事关国民经济和社会发展重大需求和战略必争领域筑长板、补短板、强能力，实现关键核心技术取得突破，在若干重大科技领域实现引领，推动我国原始创新能力大幅度跃升，以创新为核心的一系列重大改革取得突破性、根本性进展，推动科技创新治理体系和治理能力现代化，不断完善国家创新体系，激发全社会的创新活力，使科技支撑国家发展与经济、国防安全的基础能力更加强劲。
健全关键核心技术攻关新型举国体制，要加强战略谋划和系统布局，聚焦国家战略需求，把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关，优化科技资源配置，提升体系化能力和重点突破能力，不断完善高效、协同、开放的国家创新体系，为关键核心技术攻关提供重要的制度保证，有效提高国际科技竞争力。
健全关键核心技术攻关新型举国体制，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党中央集中统一领导，建立权威的决策指挥体系；坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，不断开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势；坚持国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战；坚持有效市场和有为政府更好结合，强化企业技术创新主体地位，加快转变政府科技管理职能，营造良好创新生态，激发创新主体活力；坚持目标导向和问题导向相统一，提升科技创新体系化能力和重点突破能力；坚持底线思维，增强忧患意识，统筹发展和安全，把科技的命脉牢牢掌握在自己手中，为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大保障。
路径与措施建议
未来我们将面临愈加复杂的国际环境和诸多新问题、新任务。第一，以国家重大目标和任务为导向，瞄准事关我国产业、经济和国家安全的若干重点领域及重大任务，以关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新为突破口，重点研发具有先发优势的关键技术和引领未来发展的基础前沿技术。第二，加强有组织科研，构建协同攻关的组织运行机制，构建高效强大的共性关键技术供给体系，加强战略科技力量建设，向体制化、体系化、协同化方向发展。高效配置科技力量和创新资源，强化跨领域跨学科协同攻关，形成关键核心技术攻关强大合力。[5]全面链接创新链、产业链、资金链、人才链，强化跨部门、跨学科、跨军民、跨央地整合优势资源和力量，为我国实现高水平科技自立自强提供强大内核和有力保障。第三，把国家的发展和安全作为科技发展的着力点，夯实维护国家安全的科技能力基础，在安全中谋发展，以发展保安全，兼顾追赶与超越。第四，不仅重视技术自主，同时也要通过全球价值链、全球生产网络推动技术的国际分工，开发国际与国内两个市场。通过技术自主与技术分工的相互促进，提升关键核心技术的技术水平和集成能力。具体措施建议如下：
第一，以国家战略需求为导向推进创新资源优化组合，强化国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业为重要组成的战略科技力量。优化研发任务和科技力量布局，加强原创性、引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，要推动有效市场和有为政府更好结合。以全球视野谋划和推动创新，积极融入全球创新网络。激发各类人才创新活力，更加重视人才自主培养，更加重视科学精神、创新能力、批判性思维的培养培育。
第二，推进科研院所、高等院校和企业科研力量要素配置、人才队伍体系化、协同化。基础研究更要应用牵引、突破瓶颈，从经济社会发展和国家安全面临的实际问题中凝练科学问题，弄通“卡脖子”技术的基础理论和技术原理。科技攻关要坚持需求导向和问题导向，要从国家急迫需要和长远需求出发，要在事关发展全局和国家安全的基础核心领域，加快突破一批关键核心技术。瞄准未来科技和产业发展的制高点，前瞻部署一批战略性、储备性技术研发项目。改革重大科技项目立项和组织管理方式，实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度。
第三，增强企业创新动力，发挥企业出题者作用，推进重点项目协同和研发活动一体化。加快构建科技领军企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同的创新联合体，发展高效强大的共性技术供给体系，提高科技成果转移转化成效，鼓励社会以捐赠和建立基金等方式多渠道投入，形成持续稳定的投入机制。完善国家创新体系、优化区域创新系统、发挥多元主体创新联合体动能，使国家实验室、全国重点实验室等重大平台在服务国家战略目标，贯通基础科学、技术科学和产业化示范中发挥关键作用，促进科学研究产生社会和经济影响，提升重大科技突破的系统效能。
【本文作者 丁明磊，中国科学技术发展战略研究院研究员，上海市创新政策评估研究中心高级研究员；黄琪轩，上海交通大学国际与公共事务学院教授，上海市创新政策评估研究中心高级研究员。本文是科技部研究专项“面向科技强国建设的科技能力体系化构建与提升路径研究”和国家高端智库重点研究课题“开放合作支撑科技自立自强的路径、政策和保障措施研究”阶段性研究成果。中国科学技术发展战略研究院博士秦铮对本文亦有贡献】