内容简介
我国是一个历史悠久、幅员辽阔、人口众多的社会主义大国，我国的立法与其他国家有着本质的区别。如何做好立法工作、提升立法质量是一个关乎全国人民利益的重要问题。本书从历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑三大维度解读我国立法的逻辑，不仅展现了我国中央与地方立法关系的发展演变历程，也阐述了当前我国立法的制度设计与实然状况，为理解、思考及改善我国的立法工作提供了有益的参考和启示。
作者简介
封丽霞，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副主任，教授、博士生导师。出版专著《法典编纂论》《政党、国家与法治》等八部，在《法学研究》等核心期刊上发表论文百余篇。曾荣获全国青年岗位能手称号、第二届首都十大杰出青年法学家奖、第八届全国十大杰出青年法学家提名奖等。
封丽霞
图源：中华英才半月刊
编者按
改革开放40多年来，我国地方立法取得了诸多历史性成就，逐步成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，为中国特色国家治理源源不断地输入地方性、多元性和创新性元素，在推进地方治理民主化、精细化、有效化的过程中发挥着越来越重要的作用。
然而，地方立法在实践当中也显露出愈加明显的保守性、同质化现象，存在大量立法重复和“抄袭”、地方特色萎缩、创新性不足等形式主义问题。地方立法的形式主义之弊，在很大程度上影响了我国地方立法的功能发挥，引起许多学者对地方立法形式主义治理的关注。
中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部副主任封丽霞教授在其新出版的著作《大国立法的逻辑》中对这一问题进行了深入的思考，并总结为以下六点。
关于地方立法形式主义治理的
几点思考
(一) 解放思想，充分认识地方立法之于国家治理的特殊价值
当前,中国面临着人类历史上前所未有的人口规模和社会变革的任务。国家治理任务的极度复杂性、高度分散性、地方差异性和历史延伸性,必然折射出不同的居民生活要求、社会治理特点与地方立法需求。因此，充分发挥地方立法的功能与优势是一项非常重要和紧迫的任务。由于各地情况千差万别，将立法权完全掌握在中央手中，“很难适应千差万别的具体情况，不是挂一漏万，就是主观主义，实践证明不行”（彭真语）,要调动地方积极性，必须向地方下放立法权。“正因为单有中央立法不足以解决地方的特殊问题，不足以反映各地不平衡的状况……才在中央立法之外,再辟地方立法的蹊径。”（周旺生语）
早在浙江工作的时候，习近平总书记就深刻指出：“我国是一个法制统一的国家,建设社会主义法治国家，必须始终坚持党的领导，统一实施国家的宪法和法律，同时，建设社会主义法治国家，又离不开地方的具体实践。”就此，我们应当充分认识到，地方是法治建设的重要舞台，也是我国国家治理不可或缺的基础性要素。中央立法的主要职责是负责国家治理体系的“最先一公里”，地方立法则主要负责国家治理各项制度落实的“最后一公里”。地方立法的价值就在于在统一的国家治理的法律框架内，通过发挥地方优势，反映地方居民特殊偏好，规范地方治理的特殊问题，解决地方面临的特殊矛盾，弥补中央立法过于原则、缺乏可操作性的弊端，联结和打通国家治理的“最先一公里”和“最后一公里”，进而以地方的局部善治不断推动国家的全面善治。
(二) 以法律形式进一步明确“法律保留事项”“地方性事务”“不抵触”等概念的内涵
在某种程度上，地方立法的形式主义同我国宪法、法律关于中央与地方立法权限划分不清晰，“法律保留事项”“地方性事务”和“不抵触”等概念的模糊性规定密切相关。由于缺乏明确的法律规定，地方立法很难把握工作的尺度，甚至无从着手。先走一步，多一些特色和差别化规定，就有可能被认为超越地方立法权，可能还要承担立法问责的风险。慢一步，少一些特色和创新，甚至以立法时机不成熟为由不立法，或者完全将上位法直接复制过来，与上位法保持最大限度的一致，则是一种相对保险和稳妥的工作方式。
为防止地方立法的简单临摹、相互抄袭之风，也为了避免对立法风险的过度担忧，首先，必须以法律形式对“不抵触”原则的内涵进行明确规定。所谓“不抵触”，是指不与宪法、法律和行政法规等上位法的立法精神、原则和具体规定相冲突、相违背，而并不意味着地方立法必须有上位法依据，也不必然要求地方立法晚于中央立法发生。“不抵触”不是说要不顾本地具体情况和特殊需求，向中央立法看齐,搞全国“一刀切”，也不是说对上位法的内容重复越多，就越能维护国家法制统一。这就意味着，在没有上位法依据的情况下，地方既可以进行一些个性化、差异化的地方特色立法，也可以就人工智能、大数据管理、互联网安全、公民个人信息保护等新事物、新领域进行创制性立法。
其次，以法律形式对“法律保留事项”“地方性事务”的具体范围加以明确，逐步通过法治方式规范我国中央与地方立法关系。尽管《立法法》第8条对“法律保留”的立法事项进行了列举，但其具体含义和适用还需要结合我国立法实践进行具体分析。譬如，对于“民事基本制度”“基本经济制度”“财政、海关、金融和外贸基本制度”“其他事项”等，就应对何谓“基本制度”“其他事项”等做出合理解释。
《立法法》第64条关于“地方性事务”的表达也语焉不详。实践当中，地方立法时常在何谓“地方性事务”问题上困惑不已。毋庸置疑,只有获得了对上述概念的明确界定和实践认知，我国的地方立法才能获得一个相对清晰的立法权限范围，才能真正解放思想、放下包袱，在合法授权的范围之内大胆创新，才能在制度和实践上兼顾国家法制统一与地方改革创新的双重要求。
(三) 深入调查研究，拓展立法公众参与途径，找准地方立法所要解决的“真问题”
长期以来，造成我国地方立法形式主义困境的一个重要原因就是，地方立法过程中调查研究做得不到位，当地民众参与地方立法的常态化途径缺失。这就使得很多地方立法在相当程度上脱离地方治理的实际，主观主义盛行，既难以收集真实有效的地方信息，难以准确反映本地具有普遍意义的民情和民意，也难以接受最直接的民主监督和社会批评。
地方立法的特色，根本上源于当地地方治理的实践以及本地民众的差异化利益偏好与需求。因此，调查研究是做好地方立法工作的一项基本功。要真正克服地方立法的形式主义之弊，就必须加强调查研究，拓展民众参与立法的途径，形成地方立法与地方“地情”“民情”的紧密联通与有序互动。唯此，才能了解基层治理一线的真实情况，真正发挥民众在立法过程中的作用，接地气、通下情，从而避免花拳绣腿式的“作秀式立法”“观赏式立法”,减少走过场的“包装式立法”和“标签式立法”，才能真正提高通过地方立法找到问题、解决问题的能力。
(四) 建立科学的地方立法评估机制，倡导正确的立法政绩观
实践当中，立法工作评判和考核的标准是引导地方立法行为的有效的“指挥棒”和“方向盘”。如果考核标准设计不科学、运用不当，重形式、轻结果,就会加剧地方之间重数量、轻质量的立法攀比心理，引发地方立法的诸多非理性冲动和形式主义之风。可以说，地方的很多形式主义做法也是被各种名目繁多、“以量论绩”的工作考核“倒逼”出来的。
我们要清晰地认识到，立法工作有着自己的工作规律和特点，考核的主体、内容和方法当然要与其他工作有所区别。在设计考核指标体系的过程中，不能仅以立法速度和规模来评价地方立法工作的进步或倒退，而是要看这些立法在地方治理与服务本地居民的过程中管不管用，有没有解决问题，获得了怎样的实效和社会评价。
为此，在对地方立法工作进行评估过程中，必须遵循立法数量与质量相统一、立法速度与立法效益相兼顾、上级考核与社会评价相结合的原则。尽量避免简单“一刀切”、“短平快”、按立法数量排名的量化评估，努力做到“以质论绩”，以立法质量、实效和社会评价作为立法评估的基本要素。唯此，地方才不会为了片面追求立法数量、立法速度而进行大量的立法重复和立法“抄袭”，才能真正将地方立法工作人员的手脚从形式主义考核的“套路”中解脱出来。
(五) 加强地方立法人才队伍建设，提升地方立法工作能力
习近平总书记高度重视立法人才队伍建设，指出：“立法、执法、司法这三支队伍既有共性又有个性，都十分重要。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质，具有遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”
实践当中，地方立法人员的专业素质、工作能力和工作,对于地方立法的决策、起草和审议都起着关键作用。地方立法要走出“照抄照搬”“简单抄袭”等形式主义窠臼，充分体现地方特色和自主创新的精神内涵，必然就要求地方立法人员不仅需要谙熟中央立法和其他地方的有关规定，具备合理的知识结构、立法专业技能和强烈的政治担当,还应当具有丰富的“地方性知识”和长期从事立法工作的经验。这就需要我们持续推进地方立法人才队伍建设，提高立法工作队伍的专业知识要求,加大立法业务工作培训，培养立法工作者的职业归属感、荣誉感与成就感，逐步提升地方立法主体的工作能力和本领。
(六) 完善我国的授权立法机制，充分发挥特殊地方性法规的创新引领作用
2021年6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议正式通过了《海南自由贸易港法》和《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》。这是我国立法实践当中颇受瞩目的重大事件。
自1992年全国人大常委会授权深圳经济特区立法权以来，时隔近30年，全国人大常委会又授予海南和上海制定特别地方性法规的立法权，体现了新时代全面深化改革对于地方立法的时代需求。就此，我国地方立法格局当中有了经济特区法规、海南自由贸易港法规、浦东新区法规三种类型的特殊地方立法。其中，海南自由贸易港法规被定位为探索自贸港制度创新的重要载体、海南自贸港建设的重要法治保障。浦东新区法规承载着“努力成为更高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵、彰显‘四个自信’的实践范例，更好向世界展示中国理念、中国精神、中国道路”的特定目标与历史使命。
实践当中，我们需要进一步明晰海南自由贸易港法规、浦东新区法规“立法变通权”的限度,探索并处理好这两种全新的地方性法规与宪法、法律、行政法规、部门规章等中央立法之间的关系，以及它们与传统的地方性法规、经济特区法规之间的关联和界分，充分发挥这两类特殊地方性法规在全面深化改革、推进国家治理现代化进程中的先行先试与制度创新作用，挖掘我国地方立法的潜力，拓展地方立法的空间，并由此促进我国地方立法权的科学配置，探索中央与地方立法关系优化发展的新路径。
节选自《大国立法的逻辑》第366—373页，有改动。
目录
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引言
第一篇 历史逻辑
第一章 我国古代的中央“大一统”立法
一、 中国古代“大一统”的国家治理传统
二、 封建中央集权统一立法体系的形成
第二章 近代以来中央与地方立法关系的演变
一、 关于新的民族国家构建的三种思路
二、 北洋政府时期(1912—1927年)
三、 国民政府时期(1928—1949年)
四、 1949年之前中国共产党关于中央与地方关系的思考
第三章 新中国成立之后中央与地方立法关系的曲折探索
一、 新中国成立初期中央与地方立法关系形成的历史背景
二、 1949—1956年:过渡时期的立法体制
三、 1957—1978年:中央高度集权的立法体制
第四章 改革开放以来中央与地方立法关系的发展
一、 1979—1991年:中央与地方两级立法
二、 1992—2012年:中央与地方立法体制的正式确立
三、 2012年至今:新时代的中央与地方立法关系
第五章 新中国中央与地方立法关系的特点和启示
一、 理解中央与地方关系的当代中国特色
二、 处理中央与地方立法关系的基本经验
三、 走出中央与地方关系改革的“内卷化”怪圈
第二篇 理论逻辑
第六章 中央与地方立法关系的一般理论
一、 中央集权主义
二、 地方分权主义
三、 中央与地方均权主义
四、 集权与分权的相对主义
五、 早期马克思主义经典作家关于中央与地方立法关系的理论
第七章 各国中央与地方立法关系的主要类型
一、 单一制国家
二、 联邦制国家
三、 单一制与联邦制国家的比较
第八章 中央与地方立法权限划分的理念、方法和模式
一、 划分中央与地方立法权的两种理念逻辑
二、 中央与地方立法权划分的主要模式
三、 中央与地方立法权限的划分标准、方法和内部构成
第九章 我国中央与地方立法权限划分的特点和改革思路
一、 我国中央与地方立法权限划分的制度分析
二、 我国中央与地方立法事权划分的主要特点
三、 改革中央与地方立法权限划分体制的基本思路
第三篇 实践逻辑
第十章 “人大主导立法”的可能与限度
一、 “人大主导立法”内涵之辨析
二、 从立法原理到制度设计
三、 “人大主导立法”的实然状况
四、 制度设计与事实疏离的症结所在
五、 “人大主导立法”的现实可能与限度
第十一章 政府部门联合立法的规范化问题
一、 我国部门联合立法的基本状况
二、 部门联合立法的功能分析
三、 部门联合立法的规范化原则与路径
第十二章 认真对待地方法治——地方立法在国家治理中的功能定位
一、 关于地方法治正当性之辩
二、 自上而下:中央立法的意义与局限
三、 自下而上:地方立法的价值与功能
第十三章 地方立法的形式主义之弊及其治理
一、 地方立法形式主义的主要表现及危害
二、 地方立法形式主义产生的根源分析
三、 关于地方立法形式主义治理的几点思考
第十四章 制度与能力:备案审查制度的困境和出路
一、 我国现行备案审查制度的基本构成
二、 现行备案审查制度的特点与能力分析
三、 制度与能力的统合:完善备案审查制度的基本思路