城乡基层治理引发广泛关注，其中原因，一是城乡基层治理中出现了很多问题，二是城乡基层治理正处在快速变动中。城乡基层治理要解决的大都是与城乡居民关系密切的琐碎事务，这些琐碎事务数量众多，千奇百怪，都极大地影响城乡居民的生活质量，决定他们的获得感。为了提高城乡居民的获得感，解决他们身边的各种困难，近年来国家特别强调建设服务型基层组织，在城乡基层设立党群服务中心，由村居干部为城乡居民提供服务；国家强调建设服务型基层组织的同时，也向城乡基层输入越来越多资源，以改善民生，建设城乡均等的基本公共服务；国家还推出了各项惠民、便民工程，以提高基层组织服务基层群众的能力。
这个意义上，基层治理的主要目标或第一重境界就是为城乡基层群众提供高质量服务，基层组织要“一切为了群众”。如果基层组织没有为基层群众提供高质量服务，不能解决基层群体遇到的各种困难，基层治理就一定是失败的。
基层治理的第二重境界是提高基层治理能力，而不只是为基层群众提供服务。基层治理能力提高了，为基层群众提供的高质量服务才可以持续。
因此，评价基层治理的重点就不能仅限于基层组织提供服务的好坏，而且要考察基层治理能力的高低。为群众服务的过程中应当同时提高为群众服务的能力，否则为群众服务就不可持续。
以此来考察当前城乡基层治理就会发现，虽然有越来越多资源下乡了，越来越多服务惠民便民了，这些下乡资源和惠民便民服务却没有提高基层治理能力，尤其是没有提高基层组织的治理能力和服务能力。基层治理重心放在为群众服务上面，相对忽视了提高基层治理的服务能力。比较典型的是，城乡基层社区通过花钱买服务，请社工组织来为社区提供服务，服务结束了，社工组织离开了，社区治理能力却没有任何提高。甚至正是因为花钱买服务，社区工作人员不直接为居民提供服务，从而减少了与居民打交道和相互熟悉的机会。在城市社区，熟悉本身就是一种治理资源，且正是在直接解决居民困难、接触群众过程中提高了社区干部的工作能力。在村庄，国家为农民提供越来越多转移支付服务民生，村庄中对利益敏感的群体争夺国家资源，并且他们很可能成功，结果就是，国家向农村转移资源很多，村庄以“钉子户”为代表的边缘群体“崛起”，其他村民的不满情绪很大。资源下乡有时不仅没有提高基层治理能力，反而让基层群众产生了等靠要的依赖思想。
由此看来，当前基层治理过于偏重为群众服务，较为忽视提高基层组织能力和提高基层治理能力。只有在为城乡基层群众提供服务的过程中提高基层组织能力，只有当国家资源下乡的同时提高基层治理能力，这样的基层治理才能算是成功的。只注重为群众服务，不注重通过什么方式服务，就可能事倍功半甚至好心办坏事。
基层治理的第三重境界则是组织群众自治。基层事务与居民切身利益密切相关，基层治理中的各种琐碎事务需要由居民群众自己来解决。清官难断家务事，基层治理中的大量家务事只有让基层群众自己来断，才最有效果。“一切依靠群众”尤其适合于当前中国城乡基层治理，只有将基层群众动员起来，让基层群众自己动手建设美好生活，基层才能实现真正的善治。
依靠群众，将基层群众组织起来，也不是一件简单的事情。比如，城市小区业主委员会是业主的自治组织，很重要。不过，在城市小区陌生人社会，业主很容易被极少数恶人所代表，业委会成员也就很容易变成当前公认的社区治理“毒瘤”。再比如，社区自治不能变成以邻为壑的邻避效应的工具。
无论如何，基层治理的第三重境界是最高境界。不动员群众，不组织群众，不依靠群众，基层治理肯定是做不好的。
（作者为武汉大学中国乡村治理研究中心主任）