➤应急管理体系必须以防范化解重特大安全风险，提高公共安全治理立体化、精细化、现代化水平为主线
➤从此次疫情应对上看，无论是人们思想观念、自救互救能力，还是指令下达、响应速度、物资调度等方面，均有很大改进提升空间
➤六大体系和能力构建，是提升国家应急能力的基础性工作，构成了从平时准备到急时应对，再到恢复平时状态的全流程、分工协作、相辅相成的应急系统工程
文 | 魏际刚 崔立新
尽管我国抗疫已取得重大阶段性成效，但反思疫情初期，及整个应对过程中的预防预警、指挥体系、物资配置、反应速度等方面暴露出的问题，对于未来完善应急管理体系、提升应急管理能力非常重要，尤其是在各类安全风险交织叠加，影响公共安全的因素日益增多的严峻形势下。
国家应急管理体系的基本框架
以2003年非典（SARS）应对为转折点，我国应急管理体系随时代发展不断演变。
2006年国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》提出建设“一案三制”应急管理体系。2013年，国务院办公厅印发《突发事件应急预案管理办法》以规范突发事件应急预案管理。2018年，应急管理部正式成立。2019年十九届四中全会提出：“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”
就应急管理体制建设而言，我国已有针对不同威胁来源、由国务院不同部门分别负责组织管理的基本架构。如应急管理部主要负责自然灾害应对及安全生产保障，国家卫健委主要负责公共卫生威胁应对，中央网信办负责网络安全威胁应对等。
地方应急管理体制上，目前全国地级市建立应急管理领导机构和办事机构的比例分别为97.8%和96.1%，县级政府相应比例为89.6%和80.8%。
在应急管理机制方面，迄今已建立国务院应急平台，以及灾害风险评估、综合监测预警系统、应急协调联动处置机制和恢复重建保障机制。建立了中国特色“全国一盘棋”“对口支援”等机制。
法制建设方面，已颁布《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国动物防疫法》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》等法律法规。
基于“一案三制”的国家应急管理体系，经过2008年南方雨雪冰冻灾害、汶川地震等突发灾害的历练，应急管理能力得到了质的提升。但从此次新冠肺炎疫情应对上看，无论是人们安全意识、自救互救能力，应急预案可操作性、迭代升级水平，潜力调查、信息共享水平，还是指令下达、响应速度、物资调度等方面，应急指挥协同能力、应急法律法规体系，都还有很大提升改善空间。
科学构建应急管理体系
完善应急管理体系应以防范化解重特大安全风险，提高公共安全治理立体化、精细化、现代化水平为主线，重点抓好以下几方面工作：
首先，提高全民安全意识，树立全面安全观。
全社会要从以往以军事、政治安全为主的传统安全观，向包括经济、环境、科技、信息、网络甚至生物安全等非传统安全在内的全面安全观转变。要认识到国家安全威胁不只是来自于国外，更需要重视来自于国内问题的安全威胁。
其次，设立国家层面统一领导、权责匹配、权威高效的应急指挥体系和常设机构，构建基于全面安全观的应急管理体制。
突发事件应对工作谁来做、做什么、依据什么做、利用什么资源做、依靠什么力量做等问题，都是应急管理体系需要解决的问题。要围绕这些问题“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。”
可在国家层面设立一个具有权威性、高级别、统一指挥的应急管理常设机构。
充分发挥中央和地方两方面积极性。既要加强中央在总体设计、规划布局、统筹协调、整体推进、督促落实等方面的职责，发挥指导协调作用；又要坚持分级负责、属地管理为主的原则，进一步强化地方在突发事件应对中的主体意识、主体责任、主体作用。
六大体系和能力建设
突发事件应对包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等多个环节的全链条管理过程。围绕这些过程，要进一步强化以下六大体系与能力建设，做到事前“无急有备”，事中“有急能应”，事后“应后能进”。
一是应急预测预警体系和风险评估能力建设。
其关键是信息平台和信息系统构建，以及利用机器学习等大数据、计算机及信息技术对微信、微博等社交网络平台大数据的监测和分析，实现风险评估自学习、自辨识，事态趋势及影响自推演、自优化。并按照可能发生的紧急情况的严重性和紧急程度确定相应的预警级别，制定分级管理办法。
预测预警的准确性需依靠专业的科研人员和专家。如这次疫情应对中，疫情集中的区域卫生人力资源尤为匮乏，各地未能因地制宜进行医务人员数量、科室、救治层次等分配维度的风险评估。
二是经济实力潜力调查体系和柔性生产能力构建。
构建经济实力潜力调查体系应以区县为单位，对地域范围内的经济实力、社会发展程度、组织建设状况以及物资储备生产及服务能力储备、人员（包括志愿者）储备及培训情况，乃至资金、信息、科技储备情况等实力、潜力状况，进行数据收集并信息化且动态维护更新。该体系不仅是对本地经济实力等进行调查获取数据，关键是对经济潜力进行全面科学分析，科学预测潜力总量，即在紧急状态下的最大可动用量，进而考虑整个供应链状况，计算全供应链生产运作能力，以防单个企业扩展生产时，遭遇到原材料采购或物流运输方面的瓶颈。这次疫情中，相关部门对口罩、防护服、呼吸机等医用设施设备的储备情况和生产能力就缺乏基本掌握。
另外，从中国石油火速打通口罩制造全产业链，从口罩基础原材料生产商升级为集基础原材料供应、核心材料制造技术研发与产品制造于一身的综合供应商的案例，可以看到柔性生产能力建设的重要性和可能性。
三是应急预案体系和动态维护能力构建。
应急预案是针对可能发生安全威胁对国民经济动员的需求而预先制定的系统周密的应对实施方案，用以保证应急过程的快速、准确、高效、有序，更好地满足需求。它是一个全方位覆盖、纵横交错、规范有序的科学体系。
目前我国应急预案分为六个层级，如针对疫情等的突发公共卫生事件预案、自然灾害预案、安全生产预案等。其内容包括应急预案编制的目的背景依据、适用范围责任、实力状况及潜力评价，紧急状态启动时的指挥机构、启动程序、响应级别，紧急情况下的经济管制等等，还包括从紧急到恢复常态的命令发布、计划制订等。
应急预案的信息化应充分利用大数据、计算机及信息技术先天的逻辑推理和机器学习优势，根据动态模拟发展过程，精准制定并实时维护，避免预案的针对性、实用性、可操作性不强问题。如在疫情防范下沉社区的决策中，忽略了对基层组织人力物力等资源数据的获取和分析，导致基层资源缺失或错配，使得诸如“应收尽收、应治尽治”等防控要求落实迟缓。
四是培训、演练体系及人员专业能力构建。
普及相关常识、专业知识，构建完整培训体系。在一定范围内适时公布应急预案，在全社会范围内公布突发事件报警电话、微信公众号、网上信息提供平台等。广泛宣传应急相关的法律法规和紧急状态预防、避险、自救、互救、减灾等常识。在大、中、小学普遍开展国防教育及防灾、减灾等突发事件处置教育。
制定定期演练制度，明确演习的队伍、内容、范围、场所、频次、组织、评估和总结、经费保障等。
充分发挥机关团体、企事业单位、公益团体的志愿者队伍等社会力量的作用，使其通过各种应急任务的专业技能培训，以及包括物流、库存、流程、质量等运营管理知识的培训，提高专业应急能力，并为培训合格人员发放相应专业证书，保证急时快速匹配具有相应专业能力的人员。
疫情应对中不难发现，从疫情期间各种假消息的传播，到抢口罩药品等医疗资源挤兑行为，说明公众安全意识、应急常识以及自救互救能力都很缺乏。
五是决策指挥体系及快速转换响应能力构建。
建立以事发地政府为主、有关部门和相关地区协调配合的领导责任制和现场指挥机构，包括加强与军队以及国民经济动员部门的协作。明确各有关部门、单位的职责及相互关系，明确专家咨询和辅助决策机制。
为保证指挥的权威性和统一性，决策指挥体系各部门级别要高于国民经济其他部门。组织生产、物流供给队伍，统一调配人力资源，将更多的人力资源引向应急部门。
决策体系应充分借助互联网、物联网、人工智能、大数据、区块链等现代技术构建信息平台快速、有效、高质量地获取数据、分析数据，协助、支持决策指挥，提高决策指挥能力。
疫情应对过程中，虽然各部门建设了信息化平台，人工智能、大数据等技术为政府防控决策提供了一定的技术支持，如排查高危人群、分析确诊病例及其密切接触者的活动情况等，但在防疫物资调配中出现的前方医院物资告急、后方库存堆积如山的混乱局面，暴露出应急管理信息化水平较低、快速转换响应能力不强的短板。亟需在自动化、信息化、数字化等技术支撑下，提高应急管理水平。
六是应急恢复体系及持续改进能力构建。
具体包括征用补偿机制的设计和实施，明确人员安置、补偿，物资和劳务的征用补偿，灾后重建，污染物收集，现场清理与处理等程序和要求。重视相关人员的心理干预工作。明确捐赠资金和物资的监督与管理等事项。总结经验教训，修正应急体系中的短板和不足，构建持续改进能力。
针对疫情从急性期到慢性期的过渡，应急管理重心转移为：在兼顾控制疫情和恢复生产的基础上，有效扩大内需，弥补外需不足，对冲疫情影响，帮助企业和民众渡过难关。
以上六大体系和能力构建，是提升国家应急能力的基础性工作，构成了从平时准备到急时应对，再到恢复平时状态的全流程、分工协作、相辅相成的应急系统工程，是我国未来应急管理体系的主要框架。□
（魏际刚：国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任、研究员；崔立新：北京理工大学管理与经济学院副教授）