【摘要】督查是我国国家治理体系中的一项特色制度和实践。当前我国督查工作实践颇丰，治理效果显著。但是督查过多，督查“形式主义”、“官僚主义”等，直接导致基层单位工作负担加重。督查工作缺乏法律依据的问题较为突出。督查工作需要不断进行制度完善，应从以下方面将之纳入法治轨道：明确督查兼具政治性和法律性；合理定位督查功能；建立督查法律规范体系；限定督查权主体范围；明确督查程序和效力；在划定督查职权边界的同时，注重构建科学、权威的督查统筹协调机制。
督查作为一种权力监督方式，概而言之，主要是指上级机关对下级机关履行职责情况和落实上级决策部署等工作进行督促检查。在我国，督查制度由来已久，并在党的十一届三中全会后不断发展。特别是党的十八大以来，中央高度重视国家治理现代化，强化权力运行监督，坚持用制度管权管事管人，持续“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”，[1]确保政令畅通。在这一大背景下，我国的督查工作在实践中广泛推进，既取得很大成绩，也出现许多新情况新问题，亟待从理论上系统梳理，从制度上不断改进。本文拟从我国督查工作的现状、面临的突出问题及其完善建议等方面进行研究。
我国督查工作的现状
当前，督查逐渐成为我国国家治理体系中的一项特色制度和实践。特别是从党的十八届三中全会以来，督查制度在我国各个治理领域得到广泛运用，出现了许多新情况、新现象。
督查工作名称多样。当前，有关督查工作，在不同领域、系统、层面往往存在不同的称谓，诸如督促检查、督查、巡查、督察、督导、督办等，但基本功能大体相同或相近。
中共中央各类机构，包括中共中央的部门、直属事业单位、议事协调机构等，在“督查”、“督察”等概念的使用上各有不同。例如，中共中央办公厅设置督查室，使用的概念主要是“督查”。而中央依法治国委员会部署的有关工作，目前基本称“督察”。此外，根据《中国共产党政法工作条例》，党委政法委员会开展政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查等工作。[2]类似的称谓问题在国家行政机构的督查中也存在。例如，国务院办公厅设置督查室，使用的概念也主要是“督查”，已经连续多次开展了国务院大督查。国务院一些部门也开展过联合督查。而在各职能行政系统中，有很多部门进行的业务方面的监督，使用的概念是“督察”，例如国家土地督察、出入境检验检疫业务督察、警务督察等。在司法机关方面，国家审判机关有审务督察，国家检察机关有检务督察。
督查开展领域广泛，各类督查及轮次不断攀升。督查开展的领域十分广泛，几乎所有类型和层级的国家机关都涉及到督查工作，或者是督查的组织者、实施者，或者是被督查的对象。近几年来，各领域督查工作频繁开展。例如，自2014年至今，每年度的国务院大督查已经连续开展六次。此外，国务院还开展若干专项督查，譬如，2019年，国务院办公厅组织开展“放管服”改革专项督查，国务院安全生产委员会办公室组织开展全国安全生产集中整治专项督查等。在人大机关中，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，制定执法检查计划，组织执法检查组，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。[3]例如，全国人大常委会“把加强执法检查摆在监督工作突出位置，自2015年以来每年执法检查项目增加到6个。委员长会议组成人员96人次带队进行执法检查，常委会、专门委员会组成人员和全国人大代表约900人次参加执法检查”。[4]近些年来，党的各类督查工作也十分耀眼。党中央有关部门、各级党委在相应的领导范围内开展了丰富的督查工作。比如，中央全面依法治国办组织开展的法治政府建设实地督察、中央政法委司改工作督查、中央扫黑除恶专项斗争督导等。
督查利剑出鞘，震慑力大增。以往，“督查”的应用性以及公众知晓度并不算高。近年来，督查实践日益丰富，随着各项督查工作深入推进，对于公权力运行的监督发挥了显著作用，甚至在特定阶段和某些领域产生了“核变效应”，根本性地改变了某个地区或系统的工作作风。
例如，中央生态环境督察从2015年12月在河北省试点开始，完成对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团第一轮督察全覆盖，并对20个省（区）开展“回头看”。第一轮督察和“回头看”共推动解决群众身边的生态环境问题约15万个，共向地方移交509个责任追究问题，问责干部4218人。公开曝光125个典型案例，发挥了强有力的震慑作用，显著促进了地方工作作风转变，推动了中央环保决策部署落地见效。[5]
又如，在2019年全国安全生产集中整治专项督查中，督查组采取明查暗访、突击检查、随机抽查等“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场）方式，督导检查了16个省级政府、42个市级政府、91个县级政府、413家企业，重点督导各地开展安全生产集中整治工作的作风意识、动员部署以及重点行业领域安全风险隐患排查整改等情况，共查处问题隐患2045项。[6]
再如，2019年通过开展食药监管执法司法专项督察，中央依法治国办摸清了这一领域工作的家底，包括人民法院、检察机关、公安机关、市场监管部门、药品监管部门在相关领域全年工作的整体成效。同时也发现了不少问题，对5个被督察省份进行现场反馈，有效地督促了各地整改。中央依法治国办还会同有关部门，将督察后明确的工作任务进行细化分解，形成了《中央依法治国办食药监管执法司法督察后续任务落实清单》，对于进一步督促各地区各部门全面提高食药监管执法司法水平具有重要推动作用。[7]
国务院大督查更是刮起中央政府督查旋风，影响力巨大。为有效解决“少数地方和部门转变政府职能不到位，制定配套政策不及时、不衔接、不协调，少数干部不作为、不善为、乱作为”[8]这些突出问题，为推动党中央、国务院重大决策部署贯彻落实，国务院要求切实发挥督查“利器”作用，迄今已连续六年开展全国大督查。自2019年大督查进一步创新方式，国务院办公厅设立国务院“互联网+督查”平台并开通小程序，面向社会征集有关问题线索或意见建议，极大拓宽国务院督查视野，督查利剑的威力得到充分展示。
探索联合督查，形成监督合力。以前，各领域的督查大都根据工作隶属关系独立进行，且已形成相应的工作惯例。近些年来，随着督查在各领域广泛开展，督查主体不断增多，各自督查的分散状态与现实需求很不匹配，于是一些部门和领域在管理工作中开始探索多部门甚至跨机关类型联合督查，在一定程度上整合了督查力量，逐渐增强了监督合力，更好地发挥出督查的权威性和有效性。
例如，为查清《国家职业病防治规划（2009～2015年）》的贯彻落实情况，2015年，国家安全监管总局、国家卫生计生委、人力资源社会保障部、全国总工会、中央宣传部、国家发展改革委、财政部、工业和信息化部、国务院国资委等9部门组成督查组，对各地区工作开展情况进行联合督查。督查组由以国家安监总局为牵头单位的国务院有关部门以及全总、中宣部的人员构成。这是党的机关、行政机关和人民团体等性质不同的单位共同开展的联合督查。
又如，在一些地方，也有人大、政协开展联合督查的实践。海南省乐东黎族自治县人大常委会和县政协曾组织部分省、县人大代表和县政协委员组成五个联合督查组，对该县政府承诺2015年为民办十件实事好事实施情况开展督查。[9]
再如，近年来环保督察实践发生深刻变化。范围上逐渐由前期环境保护领域扩展为当前生态环境保护领域；方式上早期由国务院环保部组织区域环保督查中心进行综合督查，经试点走向如今的中央生态环保督察。可见，对于事关民生、可持续发展的重大管理领域，呈现出以党领政、党政合力开展督察的趋势。
而且，近年来，各级党委办公厅（室）加强同政府办公厅（室）的定期会商，与党委、政府部门以及人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和人民团体、新闻媒体等的联系协作，充实了督促检查力量，增强了督促检查合力，实践证明是非常有效的做法。
当前督查工作存在的问题
近年来，我国督查实践和督查制度不断推进和丰富，督查的权威和政治性功能不断提升，对相关部门和地方工作起到了积极的激励鞭策作用。但随之而来，也出现不少新问题，有些问题还比较突出。
督查名目繁多，督查过频，督查对象不堪重负。实践中，多头督查的情况频现。近几年，随着中央对工作进步和质量要求的不断提高，各地为了更好地完成任务，在中央巡查机构的基础上，纷纷组建了各自的巡查、督查组，甚至一些县乡级的党委政府部门也组建了自己的巡查督查考核组。这些巡查机构，不间断地到基层去巡查，一个检查组还没走，另一个就又来了。这样，每一项工作，基层乡村两级就至少要接受包括中央、省、市、县的4次检查。[11]而且“某些政府部门为凸显对治理任务之重视，将各类日常检查、指导调研活动等冠以督查之名，导致督查行为泛化。”[12]甚至出现一些极端做法，比如，政治表态上无限拔高，凡是上级布置的任务要求，不论工作内容为何，一律纳入“督查”范围，实行督查督办，悉数政治化，随意设置督查机构、界定督查事项、出台督查文件，似乎是不进行督查就是不讲政治。又如，有些地区或部门认为“督查至上”，凡事离不开督查。上级单位重视督查大过常规工作指导和监督，甚至以督查代日常监督；下级单位定位工作重心则以应对督查为绝对“指挥棒”。事实上，很多督查检查不必要，有些甚至不应归为督查行为，却严重消耗了基层工作精力，直接影响了日常管理工作的开展。名目繁多的督查增加了基层治理负荷，有学者将这种情况称为“督查悖论”。[13]
一些督查活动存在突出的形式主义、官僚主义。近年来，督查形式主义在基层屡屡被诟病。很多督查是为督查而督查，走过场，摆样子。有的县一年接受300多次督查检查，有的企业迎检一年要写上千份材料，许多基层干部加班加点忙于填写各类台账资料，有的基层干部有200多天忙于应对检查考核，“乡上的两个锅炉，各级部门就查了10多次”。结果，陪同督查比开展工作的时间长，督查的比干活的多，也难怪基层反映强烈。尤其是重留痕轻实绩、动不动就追责问责的做法，必然会影响和制约干部干事创业的劲头。[14]此外，督查官僚主义也出现了，在群众中影响恶劣。官僚主义反映在督查检查考核工作中，表现为兴师动众、层层陪同等问题。中央一再要求，到基层调研要轻车简从、减少陪同、简化接待，但有的干部仍然享受于那种前呼后拥的“权力快感”，虽然口上说“不必陪同”“不必特别准备”，但却沉醉于那种众星捧月的热闹场面，而基层单位也就心领神会，主动派人全程陪同。到了基层，检查团的成员不是微服私访以掌握实际情况，而是虚张声势、大喊大叫，接待讲规格、汇报讲级别，等等。[15]对这些问题干部群众反映强烈，既不利于集中精力抓落实，也助长了形式主义、官僚主义，损害了党群干群关系，必须下决心加以解决。[16]
督查文件繁多，但缺少法律依据。各领域、各级机关督查方面的政策文件繁多，但几乎都是有关督查工作的各类通知文件，主要包括督查主体关于某项督查的总体部署的通知，各级、各部门层层传达性文件，以及督查情况简报、报告或者问责、表彰的通报等文件。笔者在北大法宝法律法规数据库中以标题和发文字号为检索条件，检索“督查”二字，显示有关“督查”的中央和地方各类规定和文件共计7226份。[17]其一，中央规定和文件共计333份。其中，国务院和国办的规范性文件17份，最高院工作文件2份，部门文件308份（其中部门规章2份，1份已失效），党内法规和文件5份，行业规定1份。其二，地方规定和文件共计6893份。其中，地方政府规章1份（1999年《宁夏回族自治区信访案件办理督查规定》，且已失效），地方司法文件2份，地方规范性文件、工作文件和行政许可批复共6890份。
相较其他领域而言，行政督查实践和规范相对突出。即便如此，笔者在前述同样的数据库和检索条件下，检索“政务督查”[18]所得的336份文件均是地方层面的。一部分是地方规范性文件，例如，某某市政务督查工作办法、规定等，更多的则是各地的其他工作文件。在林林总总的行政督查规范中，既没有地方性法规、政府规章等地方立法，也基本没有国务院及相关部门的规定。现行有效的部门规章仅有2003年科技部的《国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法》这一部。可以说，当前行政督查在行为依据等方面主要还是体现为一种行政制度，尚未规范化为法律制度。
在司法督查领域，最高人民法院制定印发了《人民法院督促检查工作规定》《关于加强和改进人民法院督促检查工作的若干意见》《人民法院审务督察工作暂行规定》等文件，最高人民检察院制定印发了《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》及其《实施办法》等文件。
在党的督查方面，近年来陆续出台《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《中央生态环境保护督察工作规定》等重要的规定和文件。
综上而言，有关督查的政策文件很多，但从法律性质上看，这些文件属于政策范畴，制定主体多样，出台程序简单，随意性强，不属于严格意义上的法律依据。可以说，几乎所有公权力系统的督查均无以法律法规形式制定的专门法律规范。
督查法治化的基本建议
明确督查的基本属性。根据中共中央印发的《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》，“督促检查工作作为党的工作的重要组成部分，是推动党的决策落实的重要手段，是促进党的决策完善的重要途径，是改进党的作风、密切党同人民群众血肉联系的重要渠道”。[19]根据国务院办公厅《关于进一步加强政府督促检查工作的意见》，“督促检查工作是政府工作的重要组成部分，是政府全面履行职责的重要环节，是落实党和政府重大决策部署的重要保障”。[20]督查总体上是党和国家落实政治决策、提高决策执行力的重要方式。通过督查，掌握下级机关贯彻落实上级机关的政治决策部署情况，往往具有明确的政治目标，并以此取得政治决策自上而下有效落实的政治效果，因而就目的和效果而言，督查具有鲜明的政治性。但就形式、措施和问责而言，督查直接表现为对公权力的一种监督。依法治国的治国方略要求所有运用权力的行为都应依法而为，即便是对公权力机关履职的监督权也应当以法律为行权依据。因此，督查也应当具有法律性。这种法律性既表现为对督查的法律规范，也表现为法律保障。督查主体对于督查对象是基于领导隶属关系而施以监督的，这种监督总体上应当具有宪法、组织法的基础。
合理定位督查功能。督查工作具有高度的政治性，但是也要防止“重政治督查、轻常规监督”，甚至以督查代日常监督的工作倾向。打个比方，对于执行工作进行的常规内部监督、层级监督等，就像平时的阶段小测和日常的随机抽测。而高层的督查对于执行工作而言，则是期末大考。期末能否考得好，关键是平时做的如何，包括日常的监督管理。因此，对于督查的功能定位，不宜绝对化、过分夸大，以为来一次严厉的督查就能解决所有问题。已有的法律规范制度，包括权责清单、工作规范、程序规则和监督机制等是国家治理的基本依据，首先要获得良好运行，充分发挥作用。而督查则可从一个较高权威的角度进行整体工作的了解、评价、纠错和问责。如此，才能使各种监督保障机制共同形成对公权力运行的规范约束。
积极建立或完善督查的法律依据，并逐步体系化。目前，有关督查制度和体系尚在不断探索中，制度化水平较低，亟待加强法治化建设。督查法治化，首先应当有督查法律作为依据，而不能主要依靠政策文件推行督查。然而，如前所述，我国督查的法律依据现状并不乐观。对比于丰富的督查实践，法律规范供给严重不足，鲜见有关正式立法。因此，在督查工作总体上缺乏法律法规的指导、规范和保障，法律制度的空白凸显的情况下，绝大多数督查领域都亟需建立相应的督查法律制度。笔者建议，未来应建立一个管总的法律框架，明确督查主体，规范督查程序，限定督查权责，以统帅协调规范各种督查的有序有效运行，并在各领域建立专门的督查法律制度，从而形成一个整体的督查法律体系。
严格限定督查权主体。“中央和国家机关在党和国家治理体系中处于特殊重要位置，是推动党中央治国理政、管党治党决策部署贯彻落实的领导机关。”[21]因此，由较高层级的机关开展督查才能实现督查的政治性、权威性、有效性，而不宜对各层级机关均赋予督查权。如此才能有效减少层层督查的情况。笔者建议，在具有综合领导权的一级机关（如一级党委、政府等）的督查方面，宜确立中央和省级地方两级督查体系，根据实际需要确定某方面工作在一定时期是进行一级还是两级督查。在部门督查方面，总体上以中央部门督查为原则；如果是省以下垂直管理体系的部门，还可以增加省级部门的督查。
明确督查职权边界。就督查权的边界而言，至少需要通过立法划定两方面的权力界限，由此实现职权科学、权责法定的要求。一是各类督查主体的督查职责权限的区分。由于督查主体分散在各部门、领域中，各方面的督查工作较多，因此在具体督查工作的开展上就需要以明确的督查职责为依据，而且只有通过有关制度明确了督查主体各自的督查工作范围、权责边界，督查权的行使才能互不冲突，相辅相成。总体来说，督查权源于督查主体对督查对象的领导权或者是更高领导机关的授权，因而确定督查事项和划定督查范围均不应超出相应权力范围。例如，部门督查应以部门职能为界，不应超出本系统而介入其他系统的事项；而具有综合领导权的一级机关实施督查则应以地域为界。二是督查权与其他规制性权力的界限。督查是针对督查对象的规制管理行为进行的监督，而规制管理则是针对被查处案件的当事人及其行为。督查往往涉及到规制管理主体查处的具体案件，因而实践中，有些督查机构和人员没有把准工作的重点和角度，甚至直接变为了“查案”。例如，曾有规划督察工作人员这样谈到自己的工作体会：“由于对规划事项督察定位和督察原则认识不够深刻，工作伊始，就陷入了对违法建设的‘查案’之中。但是，因为没有任何查处手段，加之地方政府不太理解，不支持甚至还有责难，致使工作开展十分困难。”[22]因此，督查主体进行的督查工作和督查对象的管理工作在功能上应有根本差异，不应混淆。督查工作机构和人员切不可认为自己取得了“尚方宝剑”，为所欲为。
明确督查程序。为了防止督查主体和工作人员行权的随意性，克服督查中的形式主义、官僚主义等弊病，需要严格规范督查工作的程序。
督查程序整体上包括启动、组织、实施等阶段，大体上涵盖计划、审批（备案）、通知、自查、实地督查、报告、反馈、整改（督办）、问责与激励等全链条。需要通过法律法规对督查的每个阶段、每个环节作出具有可操作性的规定。以启动阶段为例。当前，中央要求各督查主体对督查工作实行计划管理。然而，由于各个具体督查项目存在差异（例如，根据督查事项专门性的不同，有综合性督查与专项督查之分；根据督查任务可预期性的不同，有周期性督查与紧急督查之分），因而，就启动程序而言，不同督查的启动条件应有差异。比如，有些督查事项是突发的，事前没有计划的环节，但也不能不经任何程序就决定实施，仍应有相应的机关和决策机构进行审批或备案。
规定督查结论的效力。为了体现督查的实效，强化督查结果的运用，在很多督查实践和文件中，督查结果往往具有作为机关和公职人员尤其负责人的考核依据的效果。应当说，督查结果的确反映了督查事项上有关人员和机关的工作表现和绩效情况，起到重要的依据作用。但是，如果将之作为有关机关、公职人员考核的决定性依据甚至唯一依据，则对于查出问题的对象就会是“一棍子打死”。在干部考核中，若不论具体督查事项为何，一概实行“督查一票否决制”，恐怕并不妥当。根据《中华人民共和国公务员法》，公务员的考核分为平时考核、专项考核和定期考核等方式。而且，定期考核以平时考核、专项考核为基础。[23]因此，各级组织人事部门需要科学设定各类考核的加权比重，明确有关督查结果在考核依据方面的归类和应用，从而可以对有关当事人给予客观公正的评价。如何合法、有效地应用督查结论，还需进一步综合研究督查的制度性效果，并对接法律后果，依法考核与问责。
建立科学、权威的督查统筹机制。如前所述，当前各级各类督查主体众多，许多督查事项都存在一定的交叉关联，亟需在督查时建立沟通协调机制，明确督查统筹机构。2018年7月和8月，习近平总书记先后两次作出重要指示，指出现在下去督查的太多，检查考核过多过频，基层不堪负担，要统筹解决。[24]
建立科学、权威的督查统筹机制至关重要，需要明确统筹机构、统筹事项范围、统筹原则、协调方式和程序规则等问题。以统筹机构为例，当前在有些国家机关已经设置了相应机构。例如，根据国办“三定规定”，国办督查室的职责除了组织开展重大专项督查，承办与有关中央机关联合开展的督查工作，组织拟订国务院办公厅督查工作制度和工作规划，还要指导和协调国务院办公厅有关司局的经常性督查工作。又如，在党的督查方面，一些地方积极探索，力求做好督查工作的组织保障。工作实践中，一些地区成立党委督促检查工作领导小组，由党委负责同志担任组长，由党委办公厅（室）、纪检机关、组织等部门负责同志作为成员，加强对督促检查工作的组织领导和统筹协调，是强化党委督促检查工作主体责任的有益探索。[25]
再如，中办、国办印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》要求“督察单位应当制定督察工作年度计划并按照规定报批，建立督察任务台账，加强督察工作的统筹协调。”[26]不过，这些尚属各领域各部门督查工作的内部协调，而从督查工作的大格局来看，为防止督查过多、任务重叠、甚至工作冲突等问题，更需权威机构进行不同督查主体工作之间的协调统筹。2018年10月，中办印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，致力于解决督查重复扎堆、层层加码等问题。笔者建议，以法律形式明确中央、省级地方各自的督查统筹协调机构、职能及其组成，加强集中统筹协调，严格控制总量，实行计划管理，对依法需要统筹协调的督查事项，确定审批报备和年度计划等制度。