摘 要：民事调解协议非诉审查是司法权对非诉解纷的肯定与监督，更是对多元解纷机制的支持与保障。随着多元化解纷体系的完善与大调解格局的形成，规范的民事调解协议直接进入强制执行具有可行性基础，对缓解法院“人案矛盾”也是必要性举措，虽立法规定空白、司法张力不足、调解引力欠缺，但委派调解、行政调解、人民调解、律师调解的快速发展，组织机构完善、调解人员专业、调解程序规范、协议内容精准，甚至趋同于裁判内容，通过当事人约定“调解异议期”替代“申请司法确认期”，约定“执行条款”作为执行牵引，通过后移司法审查调解协议合法性，试探性将符合执行标准的民事调解协议直接纳入强制执行范畴，既是对司法确认审查的改进，也是探索“调·执”模式的一种创新。
关键词：调解 司法确认 非诉审查 强制执行
随着多元解纷制深入推进以及“枫桥经验”创新发展，由委派调解、行政调解、人民调解、商事调解、律师调解等构成的“大调解”格局已经基本成熟，但终究基于民事调解协议先天性缺乏强制执行力而受到冷落，与“诉源治理”制度初衷相去甚远。正视调解制度发展和调解实务经验，健全的调解组织、规范的调解程序、专业的调解人员等等，为民事调解协议司法保障功能发挥奠定了坚实基础，为改进非诉审查程序创造了有益条件。民事调解协议非诉审查是司法权对民事主体非诉解纷的肯定与监督，更是对多元解纷机制的支持与保障。我国现行民事诉讼制度虽未规定“调·执”机制，但在强调“诉源治理”、侧重多元解纷的社会治理背景下，探索建立该机制的条件初步成熟。
一、民事调解协议非诉执行现状（一）立法规定空白、制度支撑不能《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》（以下简称“执行规定”）关于执行依据采用“列举+兜底”立法模式[1]，但列举执行依据中，涉及民事非诉执行的仅有仲裁裁决、仲裁调解和公证债权文书，兜底性“其他法律文书”规定在实务中主要包含人民法院作出的国家赔偿决定、拘留罚款等民事决定。现行执行依据来源于国家公权属性或准公法属性，民事调解协议非诉执行既无法律法规规定，也无司法政策支撑，尚不能直接进入国家强制力保障范畴。近年来，随着国家多元解纷机制完善，诉源治理备受推崇，新时代“大调解”格局形成，但非诉民事调解协议仅有的法律约束力在诚信危机中被压缩，如何填补民事调解协议非诉执行的立法空白，将其径行纳入执行范畴已成执行立法的新思考领域。重新解读《执行规定》中兜底性条款的内涵外延，可以考量将部分非诉民事调解协议有选择、有限度地纳入强制执行程序。（二）解纷理念滞后、司法张力不够新的社会环境必然孕育新的解纷模式，然而，解纷理念滞后，致使解纷潜力未充分挖掘。一方面，主体性解纷理念滞后。于当事人而言，选择非诉调解意味着调解协议仅有法律约束力而无强制执行力，当事人即使愿意调解，也希望通过诉讼程序，经过司法调解获取民事调解书；于调解组织而言，当事人如果未依照调解协议履行合同义务，本质上就是对调解组织劳动成果的否定，并削弱调解组织的主动性与积极性；法院或法官组织的司法调解，较其他调解组织的调解更具有规范性和权威性，但有的案件多次调解、反复调解，最终所消耗司法成本并不亚于判决所耗成本。另一方面，制度性司法张力不足。现行法律法规规定下，民事调解协议需要通过司法确认程序才能赋予强制执行力，才能获取强制执行司法保障，虽然司法确认程序发展完备，且已被《人民调解法》《民事诉讼法》等吸收，但在新正义理念下，应当积极探索接近正义的最优路径，譬如将司法确认审查与执行机制的衔接。（三）社会基础薄弱、调解引力不足从非诉解纷发展来看，即使实现“调解协议逐步规范化、技术化的演进，也看到了调解协议最终在国家公权力支撑下的效力重构”[2]，但调解协议本质上仍然是纠纷主体之间自愿基于信赖基础的再次调和，缺乏法律强制力保障依然是民事调解协议的最大硬伤，其对当事人的解纷吸引力依然不足。行政调解的公法行为未得到认可，人民调解的自治理念未受青睐，委派调解的准强制力未得到明确，律师调解的专业性未得到彰显，其他调解方式起步晚、发展慢，几乎停留于政策宣传层面，于多元解纷实效甚微。
二、民事调解协议非诉执行的范畴探索调解作为传统有效的重要社会解纷资源，在“枫桥经验”中创新发展，已经形成中国特色大调解格局[3]，虽长期以来立法未予认可民事调解协议的法律强制执行力，但部分民事调解协议较为规范及具备执行形式要件却客观存在，因此，可以探索符合执行形式要件的民事调解协议直接纳入强制执行程序。（一）委派调解近年来，基层人民法院广泛开展委派调解，即社会调解机构和调解组织进驻法院，依托法院工作平台，在立案之前对纠纷进行调解[4]，也被称之为“审判荫影下的调解”[5]。委派调解组织（民商事案件调解中心）由党委主导、政府负责、司法推动、社会协同，法院提供办公场所等基础设施条件，并选任退休法官、律师、法律工作者等调解人员，指导监督调解工作，考核考评调解质效。当事人向人民法院提起诉讼，对于适合调解的民商事案件，立案前由法院将案件委派交于民商事案件调解中心进行诉前调解。调解不成及时转到诉讼立案以保障当事人诉权，调解成功由调解中心出具调解协议，该类调解协议仍需要依赖于司法确认才能赋予强制执行力，不管是调解成功后转由法院及时立案并直接出具调解书，抑或调解成功后由当事人向法院申请司法确认并出具裁定书，本质上并未实现诉源治理和纠纷分流，也未减缓法院“人案矛盾”或减少案件数量。从委派调解的程序把控、专业把关、质量把守、效力把脉等多维度看，该调解协议完全符合强制执行的形式构成要件，若调解完毕后依然出现反悔情形，可以探索将司法审查后移至强制执行立案时，从而减少委派调解后的司法审查（或出具调解书或出具裁定书）。（二）行政调解行政调解协议是行政机关依据职权，对平等民事主体间相关民事争议进行调处并达成一致的协议。行政调解协议区别于其他社会调解协议的最大优势即由国家公权力背书，调解组织为国家行政机关、调解人员系与争议无利害关系的行政执法人员、调解协议有公权属性保障，因此，反思该类调解协议法律约束力与强制执行力的法理边界，探寻行政调解协议非诉执行审查，经过行政机关主持达成的调解协议可以赋予其一定的法律约束力直接申请执行，大大提高调解的权威性和实际效果[6]，从权力监督角度看，行政非诉执行审查是司法权对行政权的监督[7]，行政调解民事协议非诉审查既是对行政权的监督，更是对其依法行政、依法调解的司法支持与保障。（三）人民调解人民调解作为纠纷解决有效机制，已被纳入基层社会治理体系之中并发挥了积极作用。调解协议是否经由司法确认，都只是纠纷解决的载体，在《人民调解法》已经赋予其正式性和合法性后，将“督促履行”升格为“强制执行”具有重大现实意义。人民调解协议最终能否达成以及是否履行，直接决定了人民调解制度化解社会矛盾纠纷的能力。[8]实践中对于司法确认的程序审查仅限于形式审查，规范的调解协议于形式审查毫无障碍，但实质解析，如人民调解协议能够被如约履行，本质上也无须再行确认程序，如不能够依约履行或反悔，司法确认仅作为阻却反悔之事由，因此，将司法审查职能后移，司法确认的申请期限改进为调解协议异议期，如当事人反悔或不按约履行，权利人可以直接申请强制执行，法院再对调解协议进行形式审查。（四）律师调解律师作为社会治理法治化的重要实践者，在多元化解纷格局中发挥着不可或缺的积极作用。2017年9月，最高法、司法部联合出台《关于开展律师调解试点工作的意见》，该意见明确了当事人向人民法院申请确认律师调解协议的，人民法院应当依法确认调解协议效力。通过“应当”一词彰显了律师调解协议的正式性和规范性，以及司法赋权的权威性和强制性。然而，从效力保障来看，司法确认并非解决原有解纷，而是赋予已决纠纷载体即调解协议法律强制执行力，其“形式审查”模式也体现了司法确认“虽有确认之名而无确认之实”，因此，这是一种程序性效力保障，而非实体性效力保障。律师调解协议纳入强制执行的可行性与可能性仅次于准司法性的委派调解。综上，在现行法律框架下，对于规范的涉及金钱给付的民事调解协议，可以试探性将其直接纳入强制执行范畴。
三、民事调解协议“调·执”模式构建（一）现实意义长期以来，民事调解协议履行完全依赖于义务人的“个人信用+履行能力+自觉自愿”，然而，诚信法治任重道远。探索“调·执”模式，可以为矛盾纠纷“诉外分流”提供司法保障，改进司法确认程序，推动司法审查后移，确实将矛盾纠纷在社会治理层面予以分流，在司法治理层面实现法治保障。（二）程序设计民事调解协议是否得以如约履行才是调解的最终目的。当事人若如约履行，本质上无须再行确认，如不能如约履行，司法确认仅是程序性赋权效力，也并未解决履行问题。因此，有必要对当事人法权予以改进：经调解组织调解并达成一致协议的金钱给付协议，当事人在协议中约定异议期（不低于30日）的，异议期届满，自动视为该协议具备准法律强制执行力，义务人未如约履行，权利人可以直接向人民法院申请强制执行，人民法院收到强制执行申请后予以审查（司法审查后移至此时）调解协议效率和执行形式要件，符合执行条件的，裁定准予执行，不符合执行要件的，决定不予执行。（三）审查要点将所有民事调解协议直接纳入法律强制执行范畴既不现实也有风险，现阶段只能有限度性选择规范的调解协议进入强制执行范畴，在申请执行立案时予以审查，对形式符合执行标准的，实质符合执行要件的，裁定准予强制执行。1.提交材料。强制执行申请书，申请书必须具备明确的申请人与被申请人、申请事项与事由；申请人与被申请人主体资格材料，如身份证、户口簿、公司营业执照、法定代表人身份证明、授权委托手续等，参照诉讼案件主体审查标准确定；调解协议，协议明确记载调解当事人、调解事由/争议、各方调解意见、最终调解意见、当事人及调解员签字、调解组织签章落款等；调解组织结案报告或结案说明，记载调解事由、起因、受理、调解、结案、调解组织负责人签字等调解程序事项；承诺书，当事人书面承诺依法调解，不存在因调解侵害国家、集体及他人合法权益情形、不存在欺诈、隐瞒重大事实情形、不存在虚假调解等内容；其他财产线索材料。2.规范要件。主体明确，参照诉讼案件适格主体；事实清楚，协议记载争议基本事实，双方权利义务明确，充分保障当事人陈述/辩解权利；表述规范，具有最终达成一致协议的内容，且该内容表述规范准确，不存在歧义，甚至高度趋同于民事裁判的表述；异议期限，在协议中明确约定异议期（类似于约定共同申请司法确认期限）不低于30日，异议期届满，视为自动具有法律强制执行力；特别约定，在协议中明确约定义务方未如约履行，债权人可以向人民法院申请强制执行；执行范畴，以金钱给付为主，排除身份关系和确权争议等，具体可参照司法确认范畴予以审查。3.程序审查：当事人向人民法院申请强制执行民事调解协议，需向人民法院提供上述材料及人民法院认为有必要提交的其他证据材料，立案初步审查构成要件，符合上述条件的，立案受理，并向当事人送达执行立案受理、权利义务告知、执行风险等文书。立案后转由具体执行部门开始执行，启动查控措施前，执行人员认为有必要，可以依法向申请人制作笔录予以核实相关问题，实现立案“形式审查”与执行“实质审查”双重把关。（四）救济机制毕竟探索民事调解协议“调·执”模式是一种新尝试，有创新就有风险，因此需要更加谨慎，纵使如上所述有限度性选择规范的调解协议进入强制执行探索范畴，但进入执行范畴的协议依然可能存在风险，一是虚假调解协议进入执行，二是错误调解进行执行，对所存在的可能性风险除事前审查中的预防以外，还需加大事后救济力度。对于虚假调解：若因虚假调解导致他人合法权益受损的，调解组织和当事人共谋性虚假调解，对相关损失应承担连带赔偿责任，并对调解组织采取禁业限制；调解组织受欺诈，当事人合意虚假调解，当事人对相应损失承担连带赔偿责任，调解组织承担补充赔偿责任。损失巨大、情节恶劣、影响特别巨大的，可以参照《刑法》关于虚假诉讼罪予以立案追究刑事责任；对于错误调解，错误调解本质上是当事人不懂相关法律知识或调解人员调解知识不足、技术不娴熟，导致当事人真实意思表示不完整或错误意思被调解协议确定，协议内容有可能损害他人利益，也有可能损害当事人自己利益，若损害他人利益，利益相关人可以提出执行异议或执行异议之诉，已启动的执行程序中止；若当事人在执行中发现协议内容严重损害自身利益的，申请人有权申请终止执行，被申请人有权申请中止执行，法院进一步审查协议内容。结 语在“诉源治理”视域下，社会矛盾纠纷应在社会解纷大格局中分流分解，司法作为社会公平正义最后一道屏障，其新时代任务并非承载大量矛盾纠纷，而是充分发挥司法保障功能，实现各解纷主体参与化解矛盾纠纷的合法性、合理性和规范性。民事调解协议“调·执”模式在新司法环境和新司法任务中，必将成为社会解纷模式的新亮点，也必将成为深化司法体制综合配套改革的重要组成部分。