作者介绍
李 岩，民政部政策研究中心博士后，政治学博士。
摘 要：
实现良善治理是人类社会发展演进的共识性选择。中国特色社会治理的现代化，经历了一个长期探索、逐步完备的过程，跨越了从社会管控、社会管理到社会治理的不同发展阶段。在新时代的历史方位下，中国要继续保持社会秩序的总体和谐稳定，必须进一步有效回应一系列新挑战、新要求，不断建构和完善坚实的社会治理现代化的制度支撑。作为社会治理的难点和重心所在，基层社会治理面临着治理事务、组织、人员、财政超载和治理资源错配等问题挑战。新时代推进基层社会治理现代化需要探索形成政府、市场、社会三种治理机制互相协调、互为支撑的现代治理体系与格局，形成一套“行得通、真管用、有效率”的共建共治共享社会治理制度，为人类社会治理现代化探索贡献中国智慧和中国方案。
关键词
基层社会治理；治理现代化；顶层设计；实践推进
人类社会的治理现代化任重道远，必然伴随着不同国家探索差异化的发展路径、制度模式的长期过程。20世纪末苏东剧变后，以弗朗西斯·福山“历史的终结”论为代表，社会主义宏大叙事曾一度面临重大挑战。然而，在历经40多年改革开放之后，中国缔造了经济发展和社会稳定的“两大奇迹”，在21世纪实现了科学社会主义现代化进程的新境界和新高度，中国共产党鲜明地提出了新时代坚持和完善中国特色社会主义制度的全面方案，更为清晰地指明了推进国家治理体系和治理现代化的路径和方向，对“历史的终结”作出了强有力地回应。
卓越的社会治理绩效，是中国制度的重要优势，为经济发展贡献了至关重要的“稳定红利”。与此同时，在新时代历史方位下，中国也迎来了空前复杂的社会治理局面，面临着许多新机遇和新挑战。伴随工业化、城镇化、信息化等进程的快速发展，中国经济结构深刻变革，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，社会结构深刻变动，形势环境变化给社会治理带来的矛盾风险和挑战之多前所未有，而且中国正从依赖传统要素投入转为提高全要素生产效率的发展阶段。[1]中国特色社会主义所释放的“制度红利”，正替代逐渐减弱的“人口红利”，成为中国经济社会可持续发展的重要驱动力。在这场人类历史上最为规模宏大、深刻广泛和剧烈复杂的经济社会变革中，中国继续保持社会秩序的总体和谐稳定，必须进一步有效回应一系列新挑战、新要求，不断建构和完善基层社会治理现代化的制度支撑，推进基层实践，切实转化为治理效能。
1、中国基层社会治理现代化的理念与实践
社会治理，重在基层。基层是社会治理的重心、难点所在，是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。2021年1月，中共中央政治局会议审议《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，进一步突显了实现基层社会治理现代化的重要性。
新中国成立以来，我国大致经历了从强调社会管控到注重社会管理、从社会管理向社会治理转变的不同发展阶段。特别是党的十八届三中全会对治理理论的创新，体现了“理想类型”与本土特质的视野统一，较之传统上的统治和管理，更适合现代社会需要，也更能发挥政府、社会、市场三大主体的各自优势，促进彼此的良性互动。[2]社会治理与国家治理、政府治理等一起，共同构成了中国特色现代化治理体系的关键性范畴。[3]
（一）关于基层社会治理的内在要求
社会治理可视为“社会”和“治理”两种意涵的有机结合，是治理理论在社会领域的运用。社会治理带有双向互动、多元参与等特征，并且更加强调社会的自我调节能力和激发社会组织活力。[4]鉴于“社会”是一个开放演化、具有耦合作用和适应性的复杂网络系统，社会治理必然是一项庞大而复杂的系统工程。[5]
作为社会治理的基层维度，现代化的基层社会治理，重点在于发挥政府机制和社会机制的双重作用，实现多主体“协同治理”。[6]社会治理体制的建设要适应治理主体多元化的现实要求，从政府垄断社会管理转变为与其他社会治理力量合作治理。[7]就此而论，加强基层社会治理，自治、法治、德治三者必须有机结合。[8]
党的十九大报告提出推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，党的十九届四中全会提出建设“社会治理共同体”，基层社会治理必须有更加开放和包容的制度设计，赋予市场和社会活力与能量，让社会力量更有效地参与到治理体系之中，共同解决所面临的各类问题。简言之，当前基层社会治理内在要求着建立和完善“行得通、真管用、有效率”的制度体系，实现人民安居乐业，社会安定有序，国家安全稳定。
（二）关于基层社会治理的创新实践
中国社会治理的核心议题，在一定意义上是回答如何在经济快速转型发展的情况下，最大限度地保持社会和谐有序。[9]长期以来，在基层社会治理方面，不同地区的差异化探索，形成了“三社联动”“多元共治”等一系列具有中国特色的基层社会治理经验模式。例如，“枫桥经验”展现了完善社会规范等治理制度体系的卓越绩效。[10]“街乡吹哨、部门报到”代表了北京市党建引领基层治理体制机制改革的新进展。社会组织、专业化的社会工作也在基层社会治理中发挥着重要作用，[11]涌现了“政社合作”“协同治理”“三社联动”等多种模式。[12]此外，以“军门社区工作法”为代表的一批优秀社区治理案例，构成了新时代基层党的群众路线的生动实践。
围绕基层社会治理，学界研究已阐明了中国情境下基层社会治理的特殊性、复杂性、艰巨性。尤其是在社会治理创新的背景、意涵、重点和地方性经验方面，做了大量详实的论述。鉴于基层社会治理是一个共性与个性相互交织的复杂议题，讨论新时代基层社会治理的现代化进路，必须梳理社会治理的发展脉络，从顶层设计与基层推进的角度，思考如何缓解中央政令统一性与地方治理灵活性、文件要求精神与现实治理情境之间的张力，找到理论指引与基层实践的最优均衡解。
2、中国基层社会治理现代化的顶层设计与制度建构
治理现代化内在要求着从传统政治向现代政治、从传统经济向现代经济、从传统社会向现代社会、从传统文化向现代文化的多个方面重大转型，是文明进步的显著标志。1964年，第三届全国人民代表大会第一次会议中提出“四个现代化”的宏伟目标。2006年，党的十六届六中全会将“富强、民主、文明、和谐”确立为中国社会主义现代化国家的建设目标。2013年，党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”写入全面深化改革总目标，社会治理也首次被列入到治国理政的顶层设计之中。中国特色治理现代化的提出，体现了一种“三江汇流”式的兼收并蓄特征，是中国传统政治智慧、当代执政成功经验与国际先进思想汇流融合的结果。[13]“第五个现代化”目标的提出，为中国国家治理的实践创新与探索指出了明确的方向。相较于世界其他国家，中国的社会治理重要特征在于被纳入到中国共产党领导下“五位一体”的国家治理制度体系之中。
（一）关于社会治理现代化制度体系的建构
中国社会治理现代化制度体系经历了长期的创新探索、实践积累和制度完善的建构过程，实现了从注重社会管控到强调社会管理再到推进现代社会治理的重大转变。对社会治理的认识变化与政策调整表明，党对国家与社会关系的认知一直在与时俱进，而对实现社会治理现代化的目标和追求则是一以贯之的。
党的十九届四中全会开辟了中国特色社会主义制度建设的崭新阶段，进一步明确了新时代社会治理的相关要求和现代化社会治理制度的建设方向。《决定》指出的“十三个显著优势”，既是对当代中国国家制度和治理体系的特征总结，也蕴含着进一步坚持和完善国家治理制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。对《决定》文本的词频分析结果表明，此次会议的核心主旨指向的是坚持和完善制度。从语义网络研究分析来看，“坚持”“完善”“制度”“体系”等几个关键词则是贯穿《决定》全文的逻辑归结点，同时也表明党中央判断70年来中国社会治理制度体系基本完备，未来的工作重点在于改进和优化治理机制，提升社会治理的效能。一方面把民主协商、科技支撑作为新增内容，融入到党的十九大提出的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，共同构成了更为完备的社会治理体系的科学框架；另一方面，创新性地提出建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体理念。由此，系统地阐明了新时代共建共治共享的社会治理制度的战略定位、路径指向、目标要求，是中国共产党对社会治理的规律性认识和实践的高度凝练与概括。
（二）关于基层社会治理地位和作用的强调
基层社会治理是把我国的治理制度优势转化为治理效能的关键一环。党的十九届四中全会《决定》尤为鲜明的一点就是突出对基层的高度重视。“基层”一词在《决定》中涉及到党的领导、人民当家作主、社会主义先进文化、民生保障、社会治理等多个制度领域。此次全会还明确提出了构建基层社会治理新格局、健全充满活力的基层群众自治制度等重要举措，体现了顶层设计与基层思维的有机结合。
一般而言，基层是指各种组织中最低的一层，也是联系群众的最直接层面。在现代科层制结构中，基层处于公共权力机构的末梢。在中国的治理实践中主要是指乡镇、街道一级的政府部门或政府派出机构，也包括城乡社区群众性自治组织，以及公共权力系统中其他最低层级的职能部门。就社会治理而言，基层不单是顶层制度设计落地的“最后一公里”，同时也承载着最为活跃和充沛的社会活力。
基层社会治理现代化需要处理好发展活力与安全稳定之间的关系。就顶层设计而言，推动社会治理现代化强调的是坚持和完善相关治理制度；就基层实践而言，重点在于健全工作机制，提高主体能力，促进治理效能的提升。基层治理效能与国家治理制度相结合，社会治理能力与治理体系相匹配，这四个维度共同构成了《决定》对社会治理现代化的框架性内容，见图1。就此而论，基层社会治理是彰显制度优势，夯实现代化治理的至关重要方面。
3、基层社会治理面临的主要问题与现实挑战
改革开放前，大量的“单位”在功能上是作为代理政府而存在，承担了分配资源、协调、庇护、应责和代表等职能。[14]伴随传统单位制社会的日益解体，许多个体离开单位，同时也失去了原有的庇护机构与权益保障。由于难以通过组织化机制和法治体系获得充分的权益保障，累积了大量的社会矛盾，增加了社会运行的风险和成本。如何针对游离在体制之外的社会群体发展出有力的应责和代表机制，已成为基层社会治理面临的重大挑战。
传统基层治理体制机制、方法手段的使用正在趋于极限，在治理效果上出现边际效用递减。从治理机制上看，中央层级受制于基层社会治理的科层制部门分工，未能充分协同、形成有效合力。同时，基层社会治理空间和治理工具的运用十分有限，老百姓的合理合法诉求难以得到及时有效回应，而基层干部的任务负担和工作压力极大。虽然党和政府在社会治理领域投入了大量的资源，却依然难以实现预期的社会治理效果，反而容易陷入资源空耗与局部空转的治理陷阱。上述问题突出体现在治理事务、组织、财政和人员的超载以及治理资源的过载、错位与错配。主要表现在：
一是治理事务超载。随着城镇化的迅速推进，大量农村人口向城市迁移，农村地区基层治理的空心化现象明显。同时，现代城市生活日益复杂，城市居民需求的剧增带来了政府治理负担的不断加大。政府在应对新形势、新问题时倾向于采取传统的手段以不断加大人力物力财力的方式来解决，导致基层社会治理事务严重超载。
二是治理组织超载。与治理事务超载相伴生的就是组织过载。有些政府部门的工作，远超出了该组织所能正常负载的处理能力。基层政府、法院等公共部门也承担了大量工作任务，并且还有不断加压的趋势。一旦治理任务超过了个人或组织所能接受、处理或有效应对的范围，基层治理效果难免大打折扣。
三是治理财政超载。为了应对大量的基层治理任务，地方政府不得不投入大量的人力物力财力，导致一些地区的地方财政始终处于从紧状态。一些地区对于基层社会治理的投入已经接近地方财政所能承受的极限，部分地区则陷入了财政支出左支右绌的局面。
四是治理资源错配。基层社会治理涉及的各个部门本职、主职的工作边界往往存在交叉重叠，难以厘清，对基层社会治理的理解角度和侧重点也不尽相同。政府部门承担着大量职能和责任，而许多老百姓的“身边事儿”等日常生活难题尚未解决。在治理资源投入上，存在着统筹协同的难题，导致治理绩效偏低，缺位、越位等资源错配现象。
此外，国内很多社会组织的专业程度、居民参与基层社会治理的能力等尚未达到一个现代化社会所应具备的水平。人民群众的自治能力存在短板，公共精神的缺乏使得基层治理也难以取得理想效果。
4、讨论与建议
推进基层社会治理现代化，需要遵循基层社会治理的内在要求和逻辑，既要有带强制约束力的法律法规等合理制度安排，也要有适宜社会自我调节的合情柔性空间。
（一）基层社会治理现代化：特征与机制
基层社会治理现代化意味着要根据现代化的治理理念，采用现代化的治理方式，达成现代化国家的治理效率；也意味着政府、市场、社会多种主体力量共同建设、共同治理、共同享有，形成政府、市场、社会三种治理机制互相协调、互为支撑的现代基层社会治理体系新格局，有效规避政府失灵、市场失灵和社会失灵，实现成果丰硕、风险可控、效能提升的社会治理格局。
由此，当政府治理失灵时，市场机制和社会机制可以进行弥补和监督。当市场机制失灵时，政府治理和社会治理可以有效应对和化解市场失灵所带来的问题。当社会治理失灵时，政府和市场可以发挥其牵引作用，培育健康活力的社会力量，引导社会治理步入正轨。社会力量和市场力量应当成为政府治理的重要帮手，三方各守其位、各负其责、各安其分。政府、社会、市场三方力量共建共治共享，构建系统完备、科学规范、运行有效的组织体系、制度体系、运行体制、评价与反馈体系和保障体系。
（二）基层社会治理现代化：图景与要求
中国特色基层社会治理现代化是一项长期、庞大而复杂的系统工程。一方面它是治理理论在中国社会的创新性运用和实践，融入了双向互动、多元参与、绩效提升等现代化的内容；另一方面它又是根植于中国社会行之有效的经验模式，是中国共产党领导下的治理实践，具有鲜明的“强政府、大社会”特征。它不单是基层治理组织协同市场、社会力量，为促进基层社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和治理的过程。更为重要的，是要贯彻和落实党中央的顶层制度设计，通过实践维度的基层社会治理能力和水平提升，夯实国家治理体系和治理能力现代化的基础，并且由此对坚持和完善中国特色社会主义制度构成有力支撑。
中国特色基层社会治理现代化分为“治理结构的合理化”“治理方式的科学化”“治理过程的民主化”三个维度。治理结构的合理化，意味着要破除制约治理现代化的结构性障碍，改革和完善一系列相关机制，加强党对基层治理全面领导，推动治理和服务重心下移和资源下沉，完善党领导下的社会参与、依法行政、德治自治等制度。治理方式的科学化，就是要改变与治理现代化要求不相匹配的方法手段，着力提升基层治理主体的能力和水平，拓展智慧技术的应用等。治理过程的民主化，需要扩大治理过程中的协商参与，充分发挥群团组织、社会组织的作用和功能，激发社会活力。在制度建设层面，要继续健全基层群众自治制度，推进基层直接民主制度化、规范化、程序化，广泛开展形式多样的基层协商，尊重民意诉求的正常表达，保障群众的合法权益。
一是充分考虑基层社会治理的新形势与新背景，探索建立基层民众与政府之间有代表性、能充分发挥协调和履责功能的组织机制，将游离在制度之外的民众纳入制度资源的共享整体中。组织化结构能够满足社会成员对“机会通道”平等的需求。因此，建立起能够有效发挥连接、庇护、协调、履责和代表机能的基层社会组织通道，公正地解决各种问题。
二是避免行政力量不当或过度进入基层社会和私人领域。在基层社会治理中，可以探索逐步让渡一部分社会空间，激发社会的内在活力，真正发挥人民群众的主体作用。行政机构应积极培育健康的社会组织，引导规范社会组织成长为社会机构中的主流，充分发挥社会组织在基层社会治理中协同作用，形成国家机构与社会组织互补互动的治理架构，减轻政府治理负担。
三是建设积极有为的基层政府，加强和完备监督体系，同时合理向街道（乡镇）、社区（村）赋权赋能，保障基层适度的自主治理、自主回应的空间。健全基层政府与社区（村）之间畅通有效的衔接和互动机制，有效动员、整合、协调以及科学配置社会力量，避免信息碎片化、决策片面化以及指挥零散化。鼓励实践创新，释放基层治理因地制宜的探索空间，通过不同治理方式、做法之间的比较和检验，在实践基础上总结切实有效的基层治理经验，努力形成制度加以规范和保障。
四是切实减轻基层工作队伍负担，取消日常工作中纯形式主义的检查和报表，提升基层工作队伍事务性工作比重。推动基层工作队伍治理能力的提升，壮大基层治理骨干力量，形成一支由基层党政干部、社会组织带头人、专职社区工作者、志愿者等组成的复合型、专业化的工作队伍。完善党组织领导下的群众自治机制，提升基层群众性自治组织的治理能力。
五是强化基层建设保障措施，以党的建设为引领、全面加强基层政权和基层组织建设。以强化公共服务为抓手，寓“治理”于“服务”，保障基层治理投入，优化改进基层考核评价，促进城乡一体化的基层社会协同治理。
总而言之，实现良善治理是人类社会发展的共识性目标。不同国家对社会治理的探索和实践既是多样化的也是开放性的。世界各国在实现社会治理现代化的进程中形成了差异化的发展路径和制度模式。中国特色社会治理的概念、理论以及一系列制度设计，构成了与欧美发达国家不同的体系类型。中国所开启的、正在持续推进的社会治理现代化，是一个反复实践、经验总结、制度设计的长期过程，相关制度的建构与完善经历了从社会管控到社会管理，从社会管理再到社会治理逐步转型的多个阶段。在基本意涵上，它体现了马克思主义中国化的指导精髓，保证了根植于中国国情，传承中国传统文化，回应与时俱进的治理要求的有机统一。在制度设计上，它明确提出了多元主体的功能定位，共建共治共享的框架要求，以及责任与成果共担的社会治理共同体思想。