〔作者简介〕汪仲启，中共上海市委党校公共管理教研部副教授，博士；周彦如，中共上海市委党校公共管理教研部硕士研究生。
〔摘 要〕
微治理是当前中国城乡基层社会治理中一个非常重要的现象。其具有治理单元的微缩性与可及性，治理主体的内生性和多元性，治理事项的生活化与关联性，治理方法的直接性与民主性等内在特点。微治理的大量涌现，并非地区间相互模仿的结果，而是在结构条件制约、国家积极介入与内生要素激活等内在机制的共同作用下产生的。微治理的存在，不仅很好地呼应了自治共治、民主协商、社会参与等现代治理理念与政策要求，也有效回应了基层社会治理中“行政吸纳社会”等长期存在的问题。微治理一方面使得基层社会治理现代化获得了有效的观念容器与实践载体，另一方面也反映出适应现代治理要求的基层实践不得不走向收敛，聚缩在一个个具体但可行的“微实践”当中。
近年来，在中国城乡基层治理场域中，大量“微自治”“微协商”“微更新”“微改造”“微行动”“微项目”“微心愿”等以“微”为特征的治理实践层出不穷。这类治理形式在一些地区取得了良好的治理效果，并引起学术界的关注。我们将这一类概念和实践统一称为“微治理”。从类型特征来看，微治理具有明显的社会性和自治色彩，是基层社会自治共治的一种重要形式；从发展脉络来看，这一创新模式的原型或许可追溯至我国乡村村民小组自治，后来扩展到城市社区，最终得到全面扩散。徐勇等人的研究表明，早在20世纪80年代，广东云浮和清远两地以村民小组（自然村）为基础，充分发掘乡土社会内部的积极因素开展村民自治。〔1〕在城市社区中，20世纪末，武汉市江汉区开始探索社区建设中的“院落自治”和“门栋自治”。〔2〕这类基层治理实践，不仅具有鲜明的自治色彩，而且在治理单元的选择或设定上体现了微缩化的特征，实际上就是某种形式的微治理。2014年，厦门市海沧区的社区“微治理”项目获评民政部“2013年度中国社区治理十大创新成果”，并在全国推广。至此，微治理开始受到国家、社会和学界的广泛关注。作为近年来中国基层社会治理中的一种创新形式，学界对“微治理”的研究已经进入起步阶段，并形成了一定的知识积累。然而，对于微治理何以在基层社会治理领域大量普及，微治理对于现代社会治理有何种意义，学界尚缺少全面的梳理和讨论。本文所关注并试图回答的核心问题是：为何微治理会在基层治理实践中大量出现？这仅仅是创新经验扩散过程中“形式上的模仿”，还是基层社会治理现代化过程中“规律上的再现”？
一、微治理的内涵特征
“微治理”具有极为丰富的实践面向，不同地区往往会有不同的着力点和表现形式，如从内容上着手的“微实事”“微心愿”，从对象上着手的“微更新”“微改造”，方法上着手的“微自治”“微协商”等。实际上，不同的微治理形式背后存在一般性的共性逻辑。我们从治理单元、治理主体、治理事项、治理方法等四个层面对微治理的内涵特征进行概括。
（一）微观尺度：治理单元的微缩性与可及性。作为基层治理的一种特定类型，微治理的独特性首先表现为治理单元的规模尺度“微缩化”。任何治理活动都必须基于一定规模的治理单元而展开，如“全球治理”“国家治理”属于宏观治理，而“城市治理”“交通治理”等可称为中观治理。就其范围而言，基层治理和社区治理等相对于前两类，已经属于微观层面的治理形态。但是，我们所说的“微治理”，则是在基层治理和社区治理的更次一级单元尺度上的治理活动。如果说通常意义上的治理的空间场域往往是一个“面”的概念，那么微治理的空间场域则更加类似于一个“点”。例如，一些学者从微治理的空间尺度和规模层次出发，将其界定为将“社区划分为更小单元来组织居民参与和自治”〔3〕，即将社会治理单元由原先的行政化社区下沉到小区、院落、楼栋等更微观层次。据此，我们认为，从治理单元的微观尺度出发，微治理具有两大特征。一是微缩性。微治理的单元不同于固定的行政社区，其规模更加微小，可随治理主体、治理对象的改变灵活切换。无论是村（居）民小组还是院落和门栋都属于“微自治”范围,它将原来的村居自治或社区治理范畴进一步细分。二是可及性。对基层公共服务和居民参与而言，微治理将触角下探到社区以内，以楼栋、院落、小区等微观社区空间为治理单元，不仅明显缩短了治理主体之间的距离，从而触及了治理中的“最后100米”；也提升了居民与治理事项之间的关联度以及资源和参与的可及性，更易于解决大型、超大型社区内居民办事不便、群众多元化服务需求得不到满足等问题。
（二）多元主体：治理主体的内生性和多元性。空间尺度上的微观性是微治理的显在特征，随着空间尺度缩小而来的，则是治理自主性的增强，即微治理通常主要依赖治理单元内部的主体要素开展治理活动，主要表现为一种面向微观事务而进行的“自主治理”或“合作治理”。在主体路径中，微治理常常被界定为社区居民能动地开展自主治理活动，强调其治理主体的内生性；或者在多元主体的参与下实现对社区微观公共事务的“共治”，强调参与主体的多元性。在此基础上，一种观点将微治理理解为“微自治”。“自治”视野下的微治理依托社区内生性力量，突出居民的主体性与能动性，自治主体获得更多的空间和自由度，基层群众自治功能得到更充分发挥。比如，在挖掘乡村社会内生性资源的基础上，“微自治”强化了行政村以下单元的自治功能〔4〕。另一种观点是将其理解为“微共治”。“微共治”不仅将群众自治纳入话语体系，也更加注重国家主导下的多元主体参与，尤其是注重发挥党委领导和政府主导的作用。在国家项目资源的支持和充分的群众动员基础上，微治理通过“多元协作、降缩单元、利益联结、赋权增能”等机制〔5〕，带动基层群众参与公共事务。例如，尽管在乡村“微自治”中，农民一般是依托于村民理事会、村民议事会等组织载体进行自我管理和自我服务，但在治理议题的建构及治理过程的规范化上，村党小组、村委会等行政力量仍发挥着不可或缺的作用。可见，微治理的治理主体突出以下两大特征。一是内生性。微治理侧重于治理过程中原子化具象的居民个体以及居民自发形成、组建的队伍、团体等微组织的自主性参与，强调赋权于民，让基层民主自治成为人民群众自我管理的自觉行为，基层居民作为治理主体直接参与政策讨论。在微治理的结构中，治理主体和治理活动高度一体化，居民既是治理者，也是被治理者。二是多元性。在实践中，微治理逐渐形成了一种“小平台、大参与”的格局，构建起多元主体参与、协同共治的行动体系。这一体系不仅涵盖了基层政府、基层政权和社区工作站等传统主体，还拓展到一些新兴群众组织，如楼委会、居民理事会、业主联谊会等。
（三）微小事务：治理事项的生活化与关联性。微治理之“微”除了表示空间尺度和规模层次的“微小”之外，还包括治理事项的微小特征。同国家治理相对应，社区治理反映了一种层次上“较低”、强度上“较弱”、尺度上“较小”的“生活政治学”〔6〕。而这“低”“弱”“小”，恰恰也是微治理最为显著的特征。因此，微治理通常具有强烈的生活色彩，很大程度上就表现为一种生活中的治理，或者说对于生活性事务和议题的治理，治理活动同居民生活之间具有较强的贴近性与关联性。实践中，微治理解决的主要是小微单元内与群众日常生活密切相关的问题，满足的通常是小范围群体甚至个体的偏好，因此具有贴近生活、灵活多样、目标具体等特征。相对于科层式的宏观治理，微治理的议题往往属于一定地域范围内的生活空间。直观来看，微治理关心的是与居民生活紧密相关的“小事”，如慰问孤寡、楼道卫生、绿地使用、亭台修建等日常“小生活”，其议题内容区别于重大的政治、立法与行政等事务〔7〕。由于与居民生活的高度关联性，这就决定了微治理的治理对象往往是琐碎化、差异化的细微事务；而且，由于关乎居民的眼前利益，贴近居民短期诉求，因此微治理处理的事项往往迫切要求得到解决，即“解燃眉之急”。另外，相较于高强度的治理变革或者高刚性的专业治理，微治理往往不寻求改变基本结构，而只是对于现状进行一定程度的改良与微调。比如，通过“微参与”进行民主协商，而非治理格局的大幅改变。
（四）参与协商：治理方法的直接性与民主性。由于微治理具有空间上的天然邻近性、居民间的同质聚居性、互动中的便捷高效性，因此相对于其他形式的各类治理，微治理具有更强的治理直接性和群众参与性，基层群众能够对关乎自身利益的微观公共事物进行直接治理。正是由于空间尺度、参与主体、治理事项的上述特性，使得微治理可以更加适于采用民主协商的治理机制。因此，微治理既强调对小微治理单元及群团组织自治能力的培育和开发，也强调增强居民自治及参与社区治理的能力〔8〕。在具体运作方式上，微治理不仅要求创造性地实行有地方特色的民主自治〔9〕，也突出了微治理主体平等参与的重要性，落实协商民主的价值诉求。总之，微治理利用居民议事甚至移动微平台等多种形式，实现多元利益主体的充分参与，并在具体事务的讨论解决过程中使得基层协商民主的价值追求与政策目标得以落实。
从已有研究来看，“微治理”常常被界定为发生在社会微观层次上的一些具体的、小范围的、渐进式的治理活动，其核心特点在“微”。但是，上述分析表明，微治理并非仅仅是指治理单元或规模上“微小”的种种具体治理实践，而是一种在单元、主体、事项、方法等方面都具有自身独特属性的治理形态。本质上，微治理是一种发生在社区次一层级小尺度范围内，在不改变既有结构的情况下，为实现对于现状的小幅度改善而开展的合作性集体行动。
二、微治理的生成与运行逻辑 在治理创新的扩散过程中，模仿是一个较为常见的机制。现有研究发现，地方政府的自主创新会有着密集的政策学习，但“简单的复制模仿基本上无从发生，因为这与地方政府所追求的‘创新’不符，无法构成地方政绩”〔10〕。这就决定，作为一种当前密集出现的基层社会治理创新实践，微治理不可能仅仅是形式上相互模仿的产物，而是有着其内生性的共性逻辑。
（一）微治理的生成逻辑
1.现实需求：基层自治的结构性困境。在治理体系的总体结构当中，基层被设定为一个主要依靠自治的空间场域。但实际上，我国基层治理长期存在社区自治功能弱化的问题。早在“微治理”概念提出之前，基层自治组织的过度行政化和自治性不足问题就受到了学界的广泛关注，其基本格局被概括为“行政抑制自治”或“行政吸纳社会”〔11〕。在这种趋势下，社区自治总体上表现为一种自上而下的“建构型自治”和“行政性自治”，而缺乏自下而上的“内生型自治”和“自在型自治”〔12〕。比如在有的乡村，村委会甚至承担着百余项法定行政职能，名义上作为自治单元的建制村成为事实上的“行政村”。行政化管理与社会化自治两种不同权力逻辑交织并行，产生了政府过度整合、行政过度干预、自治空间挤压等困境，亦导致了基层负担过重、居民参与疲软等问题。基层群众自治组织的这种“悬浮”状态，为“微治理”的产生创造了需求、预留了空间。
与此同时，服务精准对接机制不足导致的公共服务“供需异位”问题，进一步削弱社区居民参与动力。在传统国家“包办一切”的社区管理模式下，居民需求差异大、人口异质化程度高、组织化程度低等问题，进一步导致社区公共服务工作中的供需异位和集体行动困境。尽管国家针对这些弊端采取了一些“自上而下”的赋权改革，但缺乏“自下而上”自主建构的制度变迁也无法从顶层设计上对基层民众差异化、异质性的需求进行精准对接。其后果是，社区治理陷入“有形式无内容”，居民参与率低、参与意愿不强，“社区做好事、居民不领情”等窘境〔13〕，迫切需要推动基层治理进一步在地化、贴近化。
2.外部条件：国家权力的主动介入。一方面，微治理产生于社会自组织能力不足、国家支配社会的大环境之下。另一方面，按照奥斯特罗姆的观点，人们要能够自己组织起来解决集体行动的困境，又离不开一定的制度条件，这样的制度涉及操作层、政策层和宪法层〔14〕。这意味着作为基层场域中的“元治理”要素，国家应适当“在场”，为自主治理活动创造条件。
已有研究表明，在微治理的产生过程中，国家扮演着组织者和资源分配者两大核心角色。首先，国家作为微治理的初始组织者，分担了一部分集体行动成本。国家借助行政力量，发挥公共政策支持功能，有序引导协作共治，通过社区精英动员和引领居民参与社区公共事务治理。比如，为了解决院落改造中居民不理解、不参与、不支持的难题，一些社区由党委牵头成立院落党小组，社区干部协助建立院落自治小组，有时甚至登门入户开展宣传工作，发掘居民积极分子。有的街道还通过“微积分”等选择性激励制度来挖掘社区骨干，扶持和发展社区社会组织，通过社区骨干动员普通群众〔15〕。其次，国家还通过资源的再分配和产权制度的调整为微治理输入外部动力。这种调整符合我国基层民主政治建设的宏观方向，即在自我管理、自我教育、自我服务和自我监督基础上逐步实现社区自治。而在基层尚缺乏自主探索社区自治的能力的情况下，国家力量的主动扶持则成为必要。譬如，随着国家能力的增强，国家对乡村的介入从资源汲取型向全面输送型转变，以激发基层自治活力、促进村民参与为目标的“微治理”创新应运而生〔16〕。
3.内部动力：共同体因素的有效激活。除基层自主治理困境和国家积极培育以外，共同体要素特别是其中的个体因素也充当了重要角色。长期的共同生活为共同体的集体行动奠定了认同基础。在农村社区，由于村庄内部长期频繁而紧密互动形成的集体文化，村民小组的内部认同得以强化，最终激发村民自愿参与村庄公共事务〔17〕。在土地集体所有制的框架下，国家与农民之间建立了更为稳定且持久的联系，相邻空间内的土地使用者结成利益共同体，在此基础上形成村小组等内生性秩序并树立了集体权威。在城市社区，在门栋或院落内长年一起生活的居民，常常拥有共同的社会记忆以及地方性知识，也为集体行动的产生提供了文化认同基础。
研究发现，微行动不仅仅是理性个体的有意识选择，也是文化和利益交互影响的结果。一方面，微单元内的人际交往产生了集体认同和非正式规则，为小范围的集体行动创造了激励。人们在微交往中形成所谓的“小圈子”为“微治理”提供了坚实而稳定的制度保障，而传统共同体在消解的同时也孕育着自致性共同体，以满足人们的归属感和公共生活需求。另一方面，微单元内利益的高度关联性构筑了共同体紧密的利益基础。在微治理中，每一个需求的满足、每一个矛盾的化解都是大家之间利益联结所在。为时常调和由此引发的利益分歧，人们也必须反复借助微协商，搭建自治平台，实施微治理。基层社会治理的协同性、复杂性，使得任何个体都无法置身事外，而是彼此相互交融关联，并在公共事务中形成利益关联〔18〕。
（二）微治理的运行逻辑
作为一个要素相对完整的治理节点，微治理嵌套在基层治理的总体结构之中，同时在节点内部也形成了可分析的治理要素网络。因此，微治理的运行逻辑，外部性表现就是以社区居民为主的微主体如何与其他外部主体进行互动，而内部性表现则揭示微治理节点内部各要素之间的关系与互动机制。
1.外部运行逻辑。总体来看，微治理的外部运行遵循了“任务落实-赋权增能-社会激活”的逻辑，本质上反映了国家与社会的某种互动关系。在压力型体制下，为落实不断下沉的行政任务，通过微治理向居民赋权以激活社区内部治理循环，成为基层政府和社区的一种理性选择。在具体运行机制上，基层政府以项目为载体的制度赋权为微治理主体的成长提供了合法性环境，以微治理团体为载体的社区赋权培养了社区公共精神，而增能技术则使居民参与更加有效。通过治理单元降缩和群团组织孵化，居民得以“自下而上”参与社区治理，其自治活力得到激发，自治能力得以提升。通过发挥多元协作、赋权增能等制度效能，微治理进一步弥补了微观社会管理和公共服务领域中政府“越位”及社会“缺位”的不足。此外，微治理还融通自治、德治和法治策略，以往社区治理宏观性有余、微观性不足的困境得到解决〔19〕。最终，微治理深入了国家难以触及的基层社会领域，但其运行既非完全社会自发，也未完全遵循国家与社会之间代理者的行动逻辑，而是在自我成长中完成了与国家的互补。
2.内部运行逻辑。从内部逻辑来看，微治理的实践过程中包括运行流程、启动机制、权力运作机制、利益疏导机制和激励约束机制等丰富的内容。在运行流程方面，微治理通常表现为“触发-发展-深入发展-可持续”等四个阶段，内含产学研结合、社区工作知识更新、多主体协同的制度环境营造、活动设计、需求调查、社区精英发掘、明确群体、形成项目、组建组织、初步汲取资源、成立社区联合体、形成社区自组织网络、搭建社区资源对接平台等子环节〔20〕。在启动机制方面，精英动员、社会资本和公共性资源代表了其三大主要动力来源。微治理依托熟人社会网络，通过对社区能人、积极分子等的组织吸纳实现了精英动员，而精英则进一步发挥了群众动员功能；通过微网络中社会资本的运用，微行动者间的身份认同感和集体归属感不断增强，由此产生集体行动；村庄内小组的公共性为微治理中的公共性转化提供了内生性资源，而国家法律认可则为小组输入了合法性资源。在权力运作机制方面，微治理当中同样存在多元参与主体，以及各类治理权力的相互交织和博弈，除社区内部精英群体、组织要素和普通居民会参与互动，基层党组织和政府行政力量在协调各方以形成良性的互动协商权力关系网络方面发挥着至关重要的作用。但是，微治理的有效运行多数依赖“软权力”，遵循着“威望或威信的运用-微事件解决或处理-期望满足”的逻辑〔21〕。在利益疏导机制方面，微治理通过在社区内构建特定场域空间，推动各类型社区资本的统筹和交换，促成惯习行为的重构，社区中形成了多元主体间利益的协调机制，有助于实现行动主体参与成本与收益的均衡，进而产生正向的博弈行为。非常重要的是，这种协调机制和博弈行为，主要通过民主协商机制加以实现，比如借助“微平台”，进行“微协商”；而且，微治理内部的利益协调过程具有较大的弹性空间，往往能够通过“将心比心”“各退一步”的方式实现内部的利益平衡。在激励约束机制方面，小尺度范围内的“熟人关系”所形成的纽带和联结作用，使具有居民社会基础的社区“能人”成为激发和带动社区居民参与治理的主要主体，同时嵌入社会网络中的积极行动者又受到熟人社会网络的深度监督，从而使得微治理行为具有更强的道德意识和自我约束水平。另外，微治理主体间的相互信任为小微组织成员提供了社会性激励，从而形成了微集体行动的正向价值反馈。
三、微治理的功能价值与实践意义
现代社会治理是对传统社会治理或社会管理的超越和突破。“治理”既不同于“管理”，也不同于“统治”，其基本含义是指“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”〔22〕。在此基础上，社会治理也被理解为“政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行动者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程”〔23〕。因此，从目的上来看，社会治理就是要立足于社会公众的需要，通过各种治理方式和手段来增进社会公共利益。
所谓“社会治理现代化”则是对现代社会治理目标实现过程的一种规范性表述，表明社会治理从静态走向动态、从理念走向现实、从传统走向现代的转换过程。典型的观点认为，社会治理现代化的核心是社会治理体系和治理能力的现代化，特别是社会治理主体善于运用“法治”思维治理社会，把国家治理的制度优势转化为治理社会的效能〔24〕。依此来看，“社会治理现代化”可以视为“国家治理现代化”在社会层面的体现，二者在基本逻辑上具有相通性。体现在政策表达上，党的十八届三中全会首次提出了“创新社会治理体制”“改进社会治理方式”等要求。十九大又提出了“加强和创新社会治理”“打造共建共治共享的社会治理格局”“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”等新要求。十九届四中全会则提出了“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“社会治理是国家治理的重要方面”“构建基层社会治理新格局”等要求。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出：“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。”在政策层面，“共建共治共享”“社会治理社会化”“群众广泛参与”“自治、法治、德治相结合”等共同构成基层社会治理现代化的基本内核。
然而，“社会治理现代化”不能仅仅停留于宏观的价值理念或政策目标层面，而是需要通过一定的实践载体，将其蕴含的价值和精神落实到基层社会治理活动中，转换为可观察的治理效果。然而，这一转换过程并非易事，实践中我国基层社会治理现代化在快速推进的同时，也面临“治理能力发展不足背景下的治理话语繁荣”〔25〕困境；社会治理创新虽在宏观和中观层面取得了重大突破，但微观实践中仍然面临着一些瓶颈问题〔26〕。我国基层社会治理现代化已通过政治叙事获得了政策合法性，但必须通过生活实践来确立其现实合法性〔27〕。习近平总书记曾指出，“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松”〔28〕。正是在上述两方面因素的共同作用下，微治理成为回应我国基层社会治理现代化转型过程中的现实问题，响应社会治理现代化的价值呼唤，落实国家治理现代化的政策要求的必然结果。从若干重要方面来看，微治理都很好地体现了基层治理现代化的价值理念和现实需求。
第一，微治理具有缩降治理单元、整合分散利益的功能。微治理通过对治理单元的压缩和沉降，依靠独特的启动机制、权力运作机制、利益疏导机制和激励约束机制，利用社区内部的社会资本、非正式关系、集体文化等资源，激活共同利益，从而破解了社区集体行动困难、社会矛盾多发、公共精神旁落等困境，实现了对原子化个体的社会整合。例如，通过对微单元内部社会资本的激活和运用，微组织成员的身份认同感和集体归属感得以强化，为维护共同利益而采取集体行动成为共识。微单元内存在的非正式组织则提供了内部化的利益平衡机制，居民在与该类组织互动过程中更加自由灵活，且相互间利益关系清晰。此外，凭借充分渗透基层社会和“化整为零”的优势，微治理也能够在化解基层社会矛盾、预防和消弭群体性事件发生方面发挥一定作用。
第二，微治理具有多维赋权，激活治理主体的功能。首先，通过在国家基层政权的次级结构中构建小组自治、院落自治、门栋自治等形式的“微自治”，微治理得以让群众成为自治主体。这种直接参与的自治形式有助于基层自治组织摆脱作为政府和居民双重代理者的身份桎梏，并实现从社会事务的包办者向社区自治的促进者和协调者转变，更好发挥其资源对接与整合枢纽作用，减轻其管理和服务压力。其次，通过培育自治新载体，搭建全民可参与的“微平台”，微治理还使群众政治参与不再仅限于基层选举、村（居）民会议等传统渠道，居民政治参与能力进一步增强。再次，通过政策赋权、社区赋权、增能技术等赋权制度，微治理为社区社会组织的发展提供了合法性环境，可以起到孵化社会组织的作用。而各类微团体、微组织不仅可以弥补专业化社会组织介入的不足，还可以依托其基层性、灵活性、志愿性，在社会服务、权益维护、民主治理等领域催生培育更多的自主性行动。最后，通过建立小范围、局部性的参与机制，微治理还培育了基层群众的公共精神和自治能力，居民主人翁意识进一步增强。例如，在“微项目”的运作中，居民既是项目的发起者和推动者，也是执行者和评估者，表达权、决定权、行动权、监督权方面的完整性，有效激发了其参与社区工作的积极性，有助于培育更具主体意识和公共理性的现代社区积极公民。在城市老旧小区的“微改造”中，居民无须依靠政府或专业人士，就能作为亲身参与“微改造”的规划者、环境改善的消费者和受益者以及公共福利的直接生产者，从而增强其参与社区公共事务的效能感。
第三，微治理具有柔性手段，提升治理效能的功能。与传统治理习惯于采用刚性化、单向度的手段不同，微治理采用的是柔性化的治理手段，具有较高的经济性、灵活性和关怀性。微治理能够分散治理成本，并将外部行动成本内部化。面对个性化、差异化的服务需求和内容复杂的社区事务，传统公共物品的供给方式造成了大量的资源浪费和成本激增。微治理的参与主要基于自愿、平等原则以及志愿服务精神，这种低制度化行为填补了政府在基层社会公共服务中的真空地带，也有助于降低政府与居民间的交易成本。区别于行政力量下沉的社区“网格”，微治理通过治理重心的下移和自治功能的发挥，可以挖掘社区内生性的人、财、物、信息等资源，减少对外部行政性资源的依赖。比如，“微更新”通过零散用地的再利用、挖掘闲置资产等达到提升空间品质的目的，节约了大量社会经济成本；在一些无物业的老旧小区，居民通过共同出资、出力、出智等方式共同维护建筑物，实现了成本的分摊。微治理是一种多样化、灵活性高、针对性强的治理机制。面对利益分化、需求多元的现代社会，以及由此带来的“左右为难”“众口难调”等治理困境，微治理强调尊重现实差异，以“微需求”为核心，形成个性化的问题解决机制。微治理从居民实际利益需求出发，将注意力延伸至基层社会底部，及时回应居民诉求，有助于高效化解基层矛盾纠纷。与通过宏观协商提供标准化、大批量的公共服务模式不同，采用“微协商”的方式具有提供个性化公共产品的优势。此外，微治理还是一种灵活、精细、开放的参与机制，既涵盖利益表达，又囊括协商、合作、监督等机制，具有系统性好、非正式性强、可操作度高等特点。
四、微治理的效用边界与推进路径
作为一种得到广泛应用的基层社会治理形式，微治理的功能效用是得到实践证明的。特别是在“行政吸纳社会”这一基层治理总体格局短期内尚难以撼动的情况下，微治理的出现为基层治理现代化这一价值追求和政策目标的实践转化提供了可能性。但与此同时，我们需要认识到微治理的种种功能效用也存在较为明显的边界，其运行过程中也存在脆弱性、可持续性、排他性以及民主悖论等问题。因此，要让微治理更好发挥作用，应在政策引导、制度创新、赋权参与和共商共建等方面持续优化。
（一）微治理的效用边界
1.脆弱性问题。无论是国家资源和项目下探激发的微治理实践，还是基层社会出于解决共同体问题、追求共同体利益而自发兴起的微治理实践，根本上都是基层治理社会化的具体表现。因此，虽然在价值和功能方面，微治理得到政策文件的允许甚至一定程度的提倡，但这毕竟不是一种法定的治理形式，从而存在脆弱性的风险。微治理中行政权和社区自治的分离只能是暂时性的，随着实践的拓展，微治理将不可避免地面对国家治理统一性与社会治理多样性之间的矛盾。一方面，微治理的治理主体多为自发参与，其合法地位尚未明确。微自治主体自身也往往缺乏规范化建设，难以形成相应的价值目标与行为宗旨。在目前的基层治理格局中，已经得到法律承认的自治组织是村居两委和小区业主委员会，但除此之外的社区自组织的法律地位几乎是空白，例如在楼栋或网格中设立的各种成员理事会或治理委员会的合法性并未出现法律上的界定，实践中无论是对其进行合法化登记纳入社会组织的管理体系，还是继续在事实上存在，其进一步发展都存在被行政吸纳的可能性。另一方面，由于微治理本身就是一种低制度化治理形式，而且这恰恰是其拥有相应功能效用的重要基础。因此，制度化水平的提高也意味着其独立性和自主性有被行政吸纳和消解的风险，而维持其一定程度的低制度化水平恰恰是微治理得以存在的重要前提；但制度化进程的滞后，又会使其建设难以得到基层官员的重视，从而在经费、场所等方面难以获得相应的支持。
2.可持续性问题。微治理的存在，本质上是社会活力与自治有效性的体现，因此始终受到社会条件变化的制约。实践中，随着社会条件的不断变动，使得微治理始终难以找到确定性的社会基础，比如可能难以适应由于基层社会人口结构不断变化带来的反复性的社会资本流失。微治理的存在，以其能够有效解决基层实际问题为重要条件。但是，这种强烈的事务主义和实用主义导向也反过来制约了它的稳定性。有的情况下，微治理仅仅是为了解决某个具体问题而进行“一锤子买卖”的现象，各地基层治理创新中也普遍存在创新经验难以固化的担忧，一旦引发某一微治理的具体问题得到解决，那么曾经有效的微治理形式可能就会遭到废弃。微治理的行动主体往往来自微单元中的具体成员，主要依靠其自愿精神来推动治理活动，维持其持续参与的动力基础是积极行动者的自觉性和主动性，但成员可能因工作难度、精力限制和居民态度等因素而丧失积极性。另外，微治理存在的治理资源分布碎片化、资源主体单一化等问题，直接影响了社区微治理资源的供给能力和供给效率。很多情况下，其创设仍需政府的政策牵引与资金支持，但政府对社会基层建设方面的投入长期不足，城市社区不拥有从事经营活动的经济权力，没有集体经济的资金收入，而一旦物质性激励逐步弱化甚至撤销后居民参与的惯性可能难以维持。因此，微治理往往成为一种高度资源依赖的治理形式，从而显得稳定性不足。
3.排他性问题。微治理的根本特色和独特优势之一就在于其规模的小微化，但这种规模上的限制也是造成其排他性问题的重要根源。由于社区利益和社区议题往往具有较强的关联色彩，很多议题实际上并没有明确的参与边界，因此微治理的规模设置往往具有一定的偶然性甚至随意性。在确定议题范围或者资源分配方式的时候，相关利益主体出于各种目的，总是倾向于寻求一个对己有利的规模，从而很容易造成微治理的封闭性和排他性。特别是涉及到外部资源的分配项目时，例如进行社区微基建、微更新的过程中，设置排他性的范围边界是谋求自身利益最大化的合理选择，这进而导致微事务激发、微空间设置容易使小微治理走向封闭化，对社区中异质性群体的观念行为产生排斥。但从公共利益最大化的角度而言，过小的微治理空间单元很容易产生碎片化问题，甚至形成小集体意识，阻碍社区整体自治的推进。因此，在微治理网络建立起来以后，如何避免其成为排他性利益的保护伞，进而成长为兼容跨微单元、跨社区利益的包容性组织，是基层社会治理所不容忽视的问题。
4.民主悖论。在传统观点看来，微治理或微自治反映了基层社会民主化趋势。然而，也有研究者认为，微治理要求的自治单元下沉有悖于基层民主发展的趋势，因为现代民主发展的趋势应该是一个范围和层级不断扩展的过程〔29〕。这种看法表面上强调了微治理作为民主的可能实现方式的短期性，但其背后实际上还涉及局部民主与整体民主的关系。譬如，在城市社区中，以楼栋和院落为单位开展的自治活动可能忽视了社区共同所有权的可分割性问题。尽管这种以空间属性为基础的划分便于自然相近事务的解决，但也意味着法律意义上的整体利益被强行分割，部分居民合法权益可能受到侵犯。另外，在乡村微自治中，以自然村或村民小组为代表的自治单元也难以摆脱亲缘、地缘及宗族等传统势力的影响，有时还会助长后者所形成的地方性利益，其真正的受益范围只能局限于村庄内部少部分群体。因此，如果说微治理能够作为现代社会治理的实践载体，那么其与民主价值的关系还需要在未来做出进一步检验和调试。
（二）微治理的推进路径
虽然微治理主要是一种非国家依赖的基层治理形态，但微治理能力的培育并非靠国家简单退出或政府直接放权就能实现。因此，公共性和社会性的培育是为微治理持续存在提供条件的重要基础；与此同时，微治理的持续健康发展，也离不开国家在宏观层面的引导与支持。
第一，政策引导积极培育社会资本。社会资本的存在是微治理得以发生的丰厚土壤，但社会资本的形成、发掘并合理运用则离不开一定的政策引导。当前，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等宏观政策，从“健全基层群众自治制度”“聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商”等角度为微治理的存在提供了基础性支撑。但是，微治理的持续有效运行，还需要更多专业领域和地方层面的更为具体的政策引导与支持。如基层治理数字化转型方面，需要相关政策依托现代信息技术手段完善社区智慧治理方式；在社会资本培养方面，需要相关政策充分发挥社会组织、精英团体以及专业社工队伍的作用，提供知识与人力资本；利用社会孵化器提供社会资本。此外，地方层面也可以制定更加具有针对性的支持政策，如加强微机制建设、规范微平台运行、完善微行动激励；基层政府发挥政策兜底作用，充分挖掘与培育专业性社区能人、社区精英，建立社区微治理人才库、数据库，搭建数字化人才交流平台，等等。
第二，制度创新有效激发社会活力。实践当中，微治理并非一个完全自发并独立于国家的行动场域，大量的微治理行动恰恰是在国家资源或项目的激发或催化下产生的。但是，在充分利用国家资源和能量的同时，微治理的有效存续与特色保持也有赖于国家权力的适度收敛。因此，设计一定的创新制度以有效激发社会活力，但又不至于过度束缚基层行动者并避免造成新的“行政吸纳社会”的局面就显得至关重要。例如，在人员方面，一些地方通过设置职业化的社会工作者队伍、建立社会工作站等方式，为基层治理注入了大量专业化能力，发挥专业服务机构在微治理中的“孵化器”功能，既能有效承接政府购买的社会微服务，也能更好地培育合格的社会微行动力量。在资金方面，上海、成都等地创造性地设立社区基金会制度，使得基层社会治理一定程度上得以摆脱刚性的财政资金约束，从而获得了一定的“经济自由”。另外，还有的地方以网格为依托，在网格内组建居民微社团，培育居民自组织和合作能力。
第三，多维赋权大力撬动社会参与。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中强调了“向基层放权赋能”。这一政策话语主要有两层意义，一是通过进一步资源下沉、重心下移，加强基层治理主体特别是村居两委的治理能力；二是适当减少国家对于基层社会治理的干预，为基层自治共治留出更加广阔的空间，其要义在于“由各级政府向市场和社会放权，减少政府对微观事务的控制与管理”〔30〕。如利用“开放空间”技术，释放社区自治活力，培育居民自治主体性、主动性和积极性；提升治理主体的包容度、治理内容精细度、治理形式的特色度，通过赋权居民，实现社区自治；完善基层群众自治制度，进一步推动治理资源和重心向基层社区下移；调整政府角色定位，避免行政力量过度介入微治理领域。
第四，共商共建更好实现社会共治。多元社会主体的广泛参与是微治理的生命线，保证微治理的持续稳定运行，必须始终坚持共商共建的民主原则。将党建引领社会治理的具体机制进一步下沉，如加强居民区次级基层党组织建设，将小微治理作为“群众路线”的具体实现形式，实现群众参与和小微治理的日常化；探索全过程人民民主在基层治理当中的可行机制，创造诸如“三会制度”“红色议事厅”等协商议事平台，容纳多方主体协同参与。大力倡导议事协商的公共精神，以小区作为基本生产单元，完善利益表达机制，提升微治理主体间博弈行为的合作性，减少对抗性；以社会、市场和政府等三大结构性力量为主体，规范利益共同体行为，培育自治性和精神性共同体。
五、结语
通过对国内微治理相关实践和研究文献的梳理，文章围绕微治理的内涵特点、生成逻辑及其在现代社会治理中的价值意蕴进行了总结提炼，从理论层面回答了“微治理”现象在中国基层社会得到大量推广和扩散的原因。总体而言，当前我国社会治理现代化转型虽在观念和政策层面取得了重大突破，但在实践和运行层面仍面临种种制约。在基层社会治理尤其是城乡社区治理中，“国家吸纳社会”“行政有效，治理无效”等情形依然存在；虽然共建共治共享已经成为合法化的政策目标语言，但实践当中治理场域异位、治理主体缺位和治理手段错位等问题依然难以得到根本改观，这构成了我国基层社会治理现代化转型的主要障碍，并由此引发了基层负担过重、社会整合不足、基层自治悬浮和多元目标替代等治理挑战。微治理作为一种融合了传统和现代因素的治理机制，既能融合不同的“微实践”形成一种象征性的政策符号，也能够作为一种治理创新形式，通过缩降治理单元、赋权社区主体、借助柔性手段等方式整合社区内部分散利益、赋能多元行动主体、提升综合治理效能，并因而能够得到包括政策制定者在内的各级行动者的重视，从而成为一种有效治理模式加以推广。在此意义上，微治理实际充当了中国社会治理现代化的一种观念容器和实践载体，从而具有推动社会治理现代化转型的重要意义。
同时，必须注意到，微治理的大量出现，从积极意义上来讲，体现出基层治理实践对于治理现代化价值理念和政策目标的积极响应；而从消极意义上来讲，则反映出当前基层社会治理现代化依然面临种种结构性约束。从微治理自身的结构特点来看，由于尺度规模的缩小，治理事项的聚焦，所带来的直接结果就是参与便捷性和协商有效性的提升。这使得微治理几乎成为基层治理创新中的“万金油”，在面对各种基层治理议题时，微治理都是一个潜在的可以“有效”化解问题、增进绩效的治理选项。与此同时，微治理也是一种非常“安全”的创新形式，虽然其本身具有参与度高、灵活性强、自主性突出等特点，但是由于微治理的层次和规模低微，且微治理过程不寻求改变宏观结构，因此成为一个各方行动者都可以接受的治理形式。在实施微治理的过程中，国家行动者所提倡的基层治理现代化理念得以践行，基层政府担忧的参与爆炸或治理失序风险得以规避，社会行动者所欲求的治理自主和治理效能得以实现，各个层面的治理“关切”（concern）在微治理中得以聚合。因此，微治理的大量出现，并非各地之间无意识的简单模仿的结果，而是有着深刻的内在合理性。但是，也正是因为内驱力方面的上述特点，以及种种约束条件的存在，使得微治理难以短期内进一步突破空间尺度的限制，而在更高的层面施展蕴含于其中的现代治理价值。