摘要
环境社会治理是现代环境治理体系的重要组成部分，加快健全环境社会治理政策体系对推进环境治理体系和治理能力现代化具有重要意义。环境发展中心的研究表明，当前我国环境社会治理政策呈现以下特征：从政策发展来看，环境社会治理政策呈现从单一到多元的转变；从政策功能来看，环境社会治理政策多集中于政府主导型、合作治理型；从政策力度来看，行政法规和部委规章文件较少，工作性文件偏多，政策力度相对有限；从政策效果来看，环境社会治理政策在提高公众生态环境意识、提升公众参与深度和广度、增强公众生态环境权益保障力度等方面取得一定成效。同时，环境社会治理政策体系仍存在功能有待完善；政策衔接不充分，在政策统筹与协同方面仍需更精细化；政策支撑保障不足，社会力量赋能与规制不足等问题。
基于此，“十四五”期间，建议从以下几方面进一步完善环境社会治理政策体系：一是加强顶层设计，统筹推动环境社会治理政策体系的构建和完善；二是明确环境社会治理政策目标定位，强化政策协调和衔接，推动政策由原则化向精细化发展；三是充分发挥共建共治共享作用，强化社会力量赋能与规制，推动形成生态文明建设和绿色发展的重要力量。
推进生态环境治理体系和治理能力现代化，离不开治理模式的创新与多元化。与环境技术治理、经济治理、政府治理和国际治理等传统模式相比，环境社会治理对完善现代环境治理体系来说同样不可或缺，尤其是在发现和解决群众身边突出环境问题、防范和化解由环境问题引发的社会风险、应对政府环境治理和服务成本攀高等一系列问题和挑战时，环境社会治理的重要性不断凸显。生态环境部环境发展中心于2019年获批成立中国环境科学学会环境社会治理专业委员会，并持续开展环境社会治理政策研究，本文基于现有研究成果，总结我国环境社会治理政策的发展与特征，分析我国环境社会治理政策体系存在的不足，进一步提出对策建议。
一、环境社会治理政策的发展与特征
环境社会治理的概念源于社会治理，发端于新世纪，并具有鲜明的中国特色。它是指综合运用政府管理、群众自治与社会调节机制促进环境问题解决的社会过程。环境社会治理政策，总体包括以下11类：环境宣传教育、信息公开、公众参与、环境信用、环境信访、环保社会组织、公民环境行为与素养、环境信息披露、环境公益诉讼、环境损害赔偿、绿色生活消费等。通过收集国务院政策文件数据库、生态环境部网站2000年以来国家颁布的环境社会治理类政策文件，对筛选确定的148份相关文件进行研究，发现我国环境社会治理政策发展演进具备如下特征：
（一）从政策发展来看，环境社会治理政策呈现从单一到多元的转变
环境社会治理相关政策起步较晚，20世纪初国家环境社会治理相关政策文件发布数量较少，随后数量明显呈阶段性增加，且主题不断鲜明、涉及主体逐步多元化，环境社会治理政策总体上呈现出一些阶段特征。
第一阶段（2005年前）：新世纪初期，可持续发展成为国家的基本战略，此阶段的环境社会治理政策数量不多，以“着眼于公众环境意识的提高”为导向，多以生态环境宣传教育为主题，例如，原国家环境保护总局和科技部2002年联合发布了《关于加强全国环境保护科普工作的若干意见》。
第二阶段（2006-2012年）：2005年11月，松花江重大水污染事件为代表的典型环境突发事件后，我国进入环境突发事件和群体事件频发时期，公众的环境意识不断觉醒，环境权益逐步得到重视，这一阶段的政策以“保障公众的环境知情权、参与权和监督权”为导向，以信息公开、公众参与为主。例如，原国家环境保护总局2006年发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，2007年发布《环境信息公开办法（试行）》。
第三阶段（2013-2018年）：党的十八大以来，在深化生态文明体制改革的时代背景下，环境社会治理相关政策数量明显增加，以“构建监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系”为目标，在不断完善生态环境宣传教育、信息公开、公众参与的基础上，逐步出台环境信用、生态环境损害赔偿、公益诉讼等公众权益保障类政策，呈现数量增速快、内容多元化的特点。例如，原环境保护部、发展改革委等4部门2013年联合发布《企业环境信用评价办法（试行）》，最高人民法院2015年发布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等。
第四阶段（2019年至今）：党的十九大以来，进入推进国家治理体系和治理能力现代化时代，环境社会治理政策以“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”为目标，环境社会治理各重点领域政策得到丰富和完善，持续高位发展。例如，国家发展改革委、司法部2020年联合发布《关于加快建立绿色生产和消费法规政策体系的意见》，生态环境部、司法部等11部门2020年联合发布《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，生态环境部、中共中央宣传部等6部门2021年联合发布《“美丽中国，我是行动者”提升公民生态文明意识行动计划（2021-2025年）》等。
（二）从政策功能来看，环境社会治理政策多集中于政府主导型、合作治理型
从政策功能角度，环境社会治理政策通常包含政府主导型、合作治理型和群众自治型三种模式。政府主导型政策主要是政府以立法、规制、条例形式规范环境社会治理行为的政策。合作治理型政策主要指为推动多元主体参与环境社会治理提供的资源供给和保障政策。群众自治型政策主要是指激活社会力量，实现社会监督和自我管理的政策。研究发现，目前我国环境社会治理政策以政府主导型政策为主，兼具合作治理型政策，群众自治型政策较少。在涉及生态环境损害赔偿、环境信息依法披露、环境信用评价、环境信访等方面，以政府主导型政策为主，为各利益相关方权益提供保障，为环境社会治理打好基座。在生态环境宣传教育、公众参与、信息公开、环境公益诉讼等方面，以合作治理型政策为主，为多元主体共治共建共享创造平台。面对“减污降碳”新要求，更加需要全社会实现从“要我环保”到“我要环保”的根本转变，未来群众自治型政策将成为环境社会治理政策的新发力点，绿色生活消费、公民环境行为与素养规范、环保投诉举报等政策亟待完善。
（三）从政策力度来看，行政法规和部委规章文件较少，工作性文件偏多，政策力度相对有限
按政策力度由大到小进行分级，将政策分为法律及司法解释、国务院行政法规、部委规章、国务院其他规范性文件、部委规范性文件、部委工作文件6个等级。统计数据显示，环境社会治理类政策中部委工作性文件占比最多，达到41.2%，有效推动环境宣传教育、信息公开、公众参与等环境社会治理工作落地。其次是国务院规范性文件和部委规范性文件，分别占26.4%和22.3%，为各主体参与环境保护和环境权益维护给予一定方向性、原则性指导。在最高力度的法律层级中，环境社会治理政策仅有一份司法解释，重点针对环境公益诉讼，尚未出台环境社会治理的整体性法律。中共中央和国务院制定的行政法规和部委规章的效力仅次于法律，数量不足，仅占政策文本的10.1%，对各利益相关方行为规范约束力不足，反映出环境社会治理政策力度仍有提升空间。
（四）从政策效果来看，在推动公众生态环境意识提高、提升公众参与深度和广度、增强公众生态环境权益保障力度等方面,环境社会治理政策取得了一定成效
环境宣传教育、公众参与、信息公开、环境公益诉讼等环境社会治理政策效力显现。社会力量对环境问题广泛关注，并表现出高敏感性，公众的环境认知度及行为践行度都有所提升，越来越多公众选择绿色低碳的生活方式。生态环境保护公众参与由自发阶段进入自觉阶段，公众参与深度和广度得以提升。2020年，借助社会力量，共为各类专项行动转交提供线索近20万条，推动一大批群众身边突出生态环境问题得到解决。环境公益诉讼主体扩大，案件类型趋于多元，法规制度逐渐健全，实现了对生态环境保护重点地区的全覆盖，生态环境损害赔偿制度改革有序推进，公众生态环境权益法治保障基础得到夯实。
二环境社会治理政策体系存在的不足
（一）环境社会治理政策功能仍有待完善
总体来看，当前我国对环境社会治理政策体系概念并未达成共识，环境社会治理体制机制亟待建立健全，尚未形成环境社会治理统一完整的政策体系，政策功效不足。一是政府主导型政策影响力仍然不足。目前政府对环境社会治理手段重视不足，尤其是环境信访、环境信息依法披露、环境信用评价等政策涉及部门较少，部门间合作内容和方式较为单一，尚未形成部委治理合力。二是合作治理型政策精细化水平有待提升，对多元主体参与环境治理的资源供给和保障不足。总体存在政策覆盖面不全，实施细则指导配套不足的问题。对于环境政策法规制定等决策环节公众参与则缺乏具体指导。环境公益诉讼赔偿金管理和使用政策缺位。在环境社会风险评估、应急处置和环境危机的社会管理、环境纠纷协调等环境社会风险防范化解方面需要加快补齐政策短板。三是群众自治型政策偏原则引导，效力发挥不充分。主要以保障措施形式在环境治理政策中体现，专项政策较少，政策措施多为原则性表述，缺乏具体实施路径和效果保障，落实的刚性约束不足，未达到充分发挥调动群众生态环境保护积极性的效果。
（二）环境社会治理政策衔接不充分，在政策统筹与协同方面仍需更精细化
环境社会治理工作系统性、综合性较强，对政策协同性要求较高，往往需要相关政策充分衔接才能保障政策效果。当前环境社会治理政策统筹衔接方面仍有不足。一是政策执行主体的衔接不够顺畅。环境公益诉讼、生态环境损害赔偿作为生态环境权益维护的重要手段因政策执行主体衔接不畅，在实际执行时暴露出“撞车”问题，环保社会组织提起的环境公益诉讼已在法院审理，却因政府提起生态环境损害赔偿诉讼，案件被裁定中止审理，造成司法资源浪费。二是与社会治理体系协同不足。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，当前社会治理体系基本形成以基层治理、矛盾化解、治安防控、公共安全、社区服务等为主要内容的治理工作体系，环境社会治理作为社会治理体系的组成部分，如何与社会治理体系统筹衔接、借力基层社会治理的手段和功能，发挥防范化解环境社会风险、促进社会力量参与生态环境保护的作用路径仍需探索。三是政策内容重原则引导、轻配套衔接，政策协同性不强。具体操作实施中，缺少配套政策，政策互联互通不够，衔接性不强。公众参与、信息公开、环境宣传教育作为环境社会风险防范化解的重要应对手段，三者环环相扣，需充分衔接才能发挥出系统应对效果。然而目前对相关政策的调整优化仅提出方向性、原则性要求，政策信息存在同质化、碎片化等现象，如何切实做好政策衔接仍需完善具体配套措施。
（三）环境社会治理政策支撑保障及社会力量赋能与规制不足
环境社会治理作为新形势下创新我国社会治理的重要产物，要达到既充满活力又和谐有序的目标，需要充分保障社会参与环境治理的资源以及规范社会参与的秩序。当前环境社会治理政策支撑保障不足。一是对社会力量赋能不足，公众践行生态文明从意识到意愿再到行动仍有差距，社会自治活力不足。鼓励社会组织和公众参与环境科普、宣传、教育的政策较多，缺乏公众对政府环境决策行为的监督制度，参与决策过程通常较为简洁、滞后，在碳减排等新领域社会监督保障机制不完善，公众参与监督环境保护仍缺乏权利基础。对环保社会组织政策资金扶持力度不够，其积极作用尚未完全发挥。基层环境社会治理制度构建缺乏指导性文件推动，为环境弱势群体提供环境服务和救治的政策保障不足。二是对社会力量参与生态环境保护的规制不足。环境治理责任义务体系和权利利益体系仍需完善，社会参与生态环境保护的权力边界不清现象依然存在。环保社会组织的培育和规范政策不足，存在对环保社会组织治理力度偏软的现象。公众参与的有序性仍需提升，尤其是在涉环保“邻避”项目方面，公众过度参与、无序参与情况仍然突出，影响项目正常推进。
三完善环境社会治理政策体系的对策建议
（一）加强顶层设计，统筹推动环境社会治理政策体系的构建和完善
习近平总书记强调要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。但环境与社会是一个复杂的联合体，推动环境社会治理，必须重视顶层设计。一是设置专门机构或工作机制，统筹推动环境社会治理政策体系的构建和完善。探索建立跨部门、跨领域的环境社会治理协调机制，加强统筹协调，形成协作配合的政策合力。二是加强顶层设计，制定环境社会治理工作“路线图”，明晰环境社会治理政策体系构建思路，明确目标定位，推动环境社会治理政策由原则化、分散化向精细化、系统化发展，加快形成导向清晰、激励有效、多元参与、良性互动的共建共治共享格局。三是鼓励地方通过立法等方式先行先试，推动环境社会治理领域工作。依靠法律明确政府、企业、社会责任义务边界，规范主体行为，保障群众合法权益，协调环境与社会关系，把各项环境社会治理活动纳入法制轨道。
（二）明确环境社会治理政策目标定位，强化政策协调和衔接，推动政策由原则化向精细化发展
一是加强环境社会治理政策与社会治理体系协同。加强环境社会风险防范化解机制与基层社会矛盾多元预防调处化解机制协调，促进生态环境志愿服务制度机制与基层治理、社区服务机制衔接，通过政策保障加强对群众自治组织的指导，发挥乡贤、法律顾问、网格员、志愿者、环保社会组织等社会力量，努力将矛盾纠纷化解在基层，推进生态环境保护全民行动体系不断完善。二是完善政策配套措施，充分挖掘政策潜力和空间。针对环境社会治理政策实施中发现的问题，及时完善各项政策实施细则，规范政策实施流程，推动政策由原则化向精细化发展。三是完善生态环境政策评估制度，对环境社会治理政策落实情况进行评估，总结政策难以落实的症结，进一步明确各项政策目标定位、预期效果。注重政策统筹协调，对因政策主体衔接不足或内容冲突，执行时相互抵触影响执行效果的政策，考虑衔接细节，协调政策制定主体提出统筹调整的意见建议。
（三）充分发挥共建共治共享作用，强化社会力量赋能与规制，推动形成生态文明建设和绿色发展的重要力量
一是加强政策精准对接，切实把各方治理主体的需求转化为针对性、可操作性强的政策举措，为多元主体参与环境治理资源提供政策保障。强化环境信息公开制度的完善和落实，完善企业环境信息公开政策要求，建立针对各级政府环境信息公开的评价考核机制。完善公众参与环境决策和监督的具体制度及配套政策，细化公众参与范围、方式、渠道、程序，健全公众监督参与和反馈机制。二是为规范多元主体参与环境治理秩序提供政策引导和约束。出台相应政策和制度，鼓励基层组织的建立和完善，调动广大群众和社会力量参与生态环境保护和环境决策监督的组织性和能动性，提高社会参与有序化。完善环保社会组织有序参与环保事务的管理体制，健全环保社会组织引导发展政策措施。加快完善公众环境行为规范体系，制定公众在不同场景下的环境行为规范，引导公众向绿色低碳的生活方式和消费模式转变。三是鼓励基层社区组织制定生态环境保护的社规民约，在垃圾分类、噪声控制、绿色消费等方面加强约束，加强生态文明教育，不断创造支撑绿色生活发展的价值观念，培育绿色公众，引导其积极主动自律自治，实质性地“绿化”自己的生活方式与习惯。