党的十八届三中全会提出“创新社会治理”的改革任务，习近平总书记强调“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。社区是社会的基本单元，是加强和创新社会治理的基础平台。探索实践“以社区为服务平台，以社会组织为服务载体，以社会工作为服务手段，以社区志愿服务为有益补充”的“四社联动”机制，是贯彻落实习近平总书记把创新社会治理的重心落到城乡社区重要指示的具体行动，是发挥基层各类组织各类力量联动协同、实现多元化参与治理的有效途径，是改进政府提供公共服务方式、增强城乡社区服务功能、完善社区服务体系的有力措施，对新形势下创新社区治理、提升公共服务能力、促进社会和谐具有十分重要的意义。
社会治理的内涵
十八届三中全会提出的“社会治理”概念，不是对原有的“社会管理”的简单升级，而是对多年来推进社会建设、处理社会矛盾、社会问题经验与教训的吸取和总结，体现了党对社会建设规律的认识深化。社会治理的提出改变了过去“全能”政府的“大一统”管理格局，更加重视与强调党与政府的治理功能、社会的自我调节功能与居民的自治功能，是充分激发社会活力、提高多元主体共同参与能力、增强社会合力的有效方式，是对社会发展规律与新常态下社会结构变化本质的准确把握。“治理概念本身意味着重新界定社会领域中国家与社会的联系，或者说，社会治理是围绕国家与社会这一重要的权力关系而展开的，国家与社会之间的互动与相互适应决定了社会治理的内在形态。”因此要想准确把握社会治理的背景与实质，必须进一步界定“社会治理”概念，以更好地把握其内在意蕴。
在古汉语中“，社”指祭神的地方，“会”表示聚集，“社会”表示人们为祭神而集合在一起，“社会”成为人们正式聚集的、重要的公共场域。在现今语境下，结合十八届三中全会精神，“社会治理”中的“社会”可以理解为经济、政治、文化以外有关公民公共生活的部分，与经济、政治、文化并列而存。从历史上看，我国自古以来就有“治理”的提法，如《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”；《孔子成语·贤君》：“吾欲使官府治理，为之奈何？”古代的“治理”主要是指治国理政，体现了中国传统社会的治理架构与根本方式，但我们并不能简单地理解中国传统社会不存在一定的自主性。费孝通先生通过研究乡土中国认为，我国传统社会实质上实行的是“双轨政治”，即中央集权的专制体制和地方自治的民主体制，形成了自上而下与自下而上的双轨运行路径，中央集权达至县，县以下按照宗法伦理的方式进行自治管理，形成一个特殊的阶层——乡绅，显然这种自治具有明显的宗族伦理色彩，与现代的法治框架之下的“治理”有着本质的区别。
我们现在所使用的“ 治理”一词的含义，其来源主要是gover nanc e，而非中国古代的“治理”。 Gover nance 一词源于古拉丁语和古希腊语，原意是控制、指导、操纵。自从1989 年世界银行在对撒哈拉以南非洲的研究报告中首次使用“治理危机”一词后，“治理”在政治学、管理学和行政管理学领域得到广泛的应用，出现了新的涵义。1995 年联合国全球治理委员会发表的《我们的全球之家》研究报告对“治理”定义做了论述：“治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。即“治理”是在法治框架之下，以协调为核心的多元主体参与的合作与协同的过程，它坚持共识、共治、共享的核心理念，强调主体与主体间权力的相互依赖，不只是局限于政府的权威，而是要引入多元主体的力量共同参与，厘清政府参与角色，促进政府与市场主体、政府与社会组织、政府与社会成员之间的协商合作, 寻求一种通过调动各主体力量与资源达到“善治”的社会体制。
十八届三中全会赋予“ 治理”中国特色的全新内涵，是指在党的领导和政府的主导下，政府、社会和市场等多元主体共同协商协作，不断增进公共福祉的动态过程。这一新内涵既汲取了西方治理理论的合理内核，又保留了中国特色，是对治理理论的继承和发展。
综上，社会治理是指在党的领导和政府的主导下，多元主体依法协商协作、共同参与解决经济、政治、文化以外有关公民公共生活领域内的问题，促进社会和谐发展的动态过程。社会治理强调政府及其职能部门、社会力量和公民个人之间的相互依赖与共存的关系，强调多元主体在社会治理过程中的不同定位、责任与功能。在这种背景下，引导多元主体共同参与城市社区治理，构建现代城市社区治理体系，形成社区、社会组织、社会工作和社区志愿服务联动机制的发展格局，是顺应经济社会发展、符合社会运行规律的必然要求，是推进社会治理理念、体制机制、方式方法和实现路径改革创新的必然选择。
“四社联动”的历史沿革
“四社联动”源于“三社联动”。“三社联动”发端于上海市，最早称为“三社互动”。2004 年上海市民政局提出了社区、社工、社团“三社互动”概念，并且形成了“以社区为工作平台、以社工为队伍抓手、以社团为组织载体”的工作思路。随着工作发展和认识的加深，在“三社互动”基础上，结合各地的实践经验，2013 年民政部、财政部在《关于加快推进社区社会工作服务的意见》中明确提出“探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”，同时提出“建立健全社区社会工作专业人才引领志愿者服务机制”，即“三社联动”和“两工互动”。2014 年，山东省民政厅深入研究社区治理新形势，根据山东社区建设的实际，进一步对“三社联动”和“两工互动”进行了连接、协调、整合，出台《关于推进“四社联动”创新社区治理和服务的意见》，率先在全国提出建立以社区为平台、社区社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑、社区志愿者为补充的“四社联动”机制。
但是，随着对社会治理理念认识的进一步深化与“四社联动”实践的不断深入，如何定位“四社”成为一些专家学者和实践工作者争论的焦点问题。有的以政策文件为依据，认为“四社”是指社区、社会组织、社会工作专业人才和社区志愿者；有的从主体构成出发，认为“四社”是指社区居委会、社会组织和社会工作服务机构、社区志愿服务组织或者社区居委会、社会组织和社会工作者、社区志愿者；还有的从具体实践出发，认为“四社”是指社区建设、社会组织建设、社会工作和社区志愿服务四项工作。2016年初，山东省民政厅在认真借鉴其他省的做法和专家学者观点的基础上，进一步对“四社联动”进行了定位，明确提出山东省的“四社联动”机制，即在党和政府的领导下，充分发挥民政部门职能作用，以社区为服务平台，以社会组织为服务载体，以社会工作为服务手段，以社区志愿服务为有益补充，促使社区多元主体协同协作、资源整合、形成合力，从而丰富社区治理资源、激发社会组织活力、强化社会工作能力、提升志愿服务水平，实现社区建设、社会组织建设、社会工作和社区志愿服务互动融合、优势互补、协调发展的基层社会治理和服务机制。
强化“四社联动”功能
“四社联动”不是“四社”简单的联合与互动，而是以政府购买服务为牵引，以满足居民需求为导向的动态性“四社”联合与交互行动的有效机制。其中，社区为基础性平台，为其他“三社”面向社区开展服务提供相应的资源、条件等基础保障；社会组织为服务载体，可以有效地链接内外部资源，发动社会力量，形成服务特定群体的有形力量，尤其专业社会工作服务组织， 可以发挥专业力量，提供专业性的服务，对其他组织可以起到一定引领作用；社会工作为专业服务力量与社区服务的专业手段，社会工作者主要进行社区服务的策划、统筹与实施，可以通过专业化、个性化的方式直接服务社区群众，可以为社会组织、志愿者提供服务方式专业化与能力建设等方面的支持；社区志愿者为社区服务的有效补充， 可以通过一定的社会组织或在一定的平台与载体上提供志愿服务，有助于形成邻里互助的良好风气、塑造社区精神。以此，“四社”就成为一个有机的联动整体，可以形成“培育+ 购买模式”“社会组织+ 社会工作者模式”“社会组织+ 志愿者模式”“社会工作者+ 志愿者模式”等多种服务模式类型，将多元化的服务供给在社区层面得以实现，从而形成社区新型的社会治理模式、社会服务供给方式和社会动员机制。“四社联动”机制形成的前提就是要通过加强社区建设，通过培育发展社会组织，通过强化社会工作专业服务能力，通过完善社区志愿服务网络，明确各自的定位，发挥各自的功能，为实现社区建设、社会组织建设、社会工作、社区志愿服务互动融合、优势互补、协调发展奠定基础。
1（一）增强社区在推进“四社联动”中的平台作用
在“四社联动”中，社区具有基础地位和作用，是社区各类组织、各类主体参与社区治理、服务居民群众的重要阵地。加强社区建设， 增强社区的平台支持与保障作用， 是促进“四社联动”的基础工程。
第一，健全社区组织。加强社区党组织和居委会组织建设，加快推进社区党组织和居委会组织全覆盖，充分发挥社区党组织的领导作用和社区居委会的组织、推动作用， 引导社会组织、社会工作者和社区志愿者发挥各自优势，参与社区治理和服务，实现互联、互补、互促。
第二，搭建基础平台。改善和提升社区办公服务用房和公益性服务设施，整合各种为民服务平台资源，实现现有资源的统筹利用。有条件的社区依托社区综合服务中心（站），建立社区社会组织联合会、社会工作室、“齐鲁和谐使者”工作室和社区志愿服务站，为社会组织、社会工作者和社区志愿者提供场地、资源和参与社区治理的平台空间。
第三，打造信息平台。加强社区服务综合信息平台建设，搭建社会组织、社会工作服务机构、志愿服务组织对接社区需求、开展社区服务的重要平台，为“四社联动” 提供信息技术支撑。广泛吸纳社区社会组织、社会工作服务机构、社区志愿服务组织、社区服务企业信息资源，促进社区公共服务、便民利民服务、志愿互助服务的有机融合和系统集成。建立社区各类组织、各类主体参与社区服务的信用公示和评价机制，接受社区居民监督。
2（二）发挥社会组织在推进“四社联动”中的载体功能
社会组织是实现“四社联动” 的重要载体，对于激发社会活力， 加强社区治理具有推动作用。这里所说的社会组织，既包括社区社会组织，也包括以社区为主要服务阵地、以开展多种形式的社区治理服务为主要业务的社会组织。前者是“内生性”社区服务类社会组织，后者则属于“嵌入式”社区服务类社会组织。
第一，积极培育社区社会组织。简化登记程序，以直接登记和备案管理相结合的方式，根据社区居民实际需求，积极孵化、培育和发展具有示范作用、服务能力较强的社区服务、公益慈善、矛盾调解、文体娱乐、居民互助等类别的社区社会服务组织，为其发展提供成长平台，通过专家指导、政策优先、能力培训、督导支持、宣传推介等有效措施，为社区社会组织提供良好的发展支持，提高社会组织承接政府公共服务和社区管理服务的能力。要把社区社会组织作为社区协商的重要参与主体，邀请社区社会组织代表参与社区恳谈会、听证会、议事会和居民代表会议，推动社区社会组织参与社区治理。
第二，建立社会组织参与机制。建立购买社区公共服务项目清单， 能够由社会组织承担的基本公共服务事项、社会管理事项都要通过竞争性选择方式交给社会组织运作。通过政府购买服务、公益创投，以及社会组织认领服务等措施，积极引导社会组织参与社区文化、社区体育、社会救助、居家养老、社区照顾、青少年权益保护、弱势家庭支持、社区矫正等领域服务，充分发挥社会组织承接政府职能、参与社区管理、服务居民群众、推动社区发展的重要载体功能。
3（三）强化社会工作在“四社联动” 中的支撑作用
社会工作以专业价值观为指导、以服务对象需求评估为基础、运用专业方法从事社会服务，在“四社联动”中要切实发挥专业支撑作用。要借鉴“助人自助”的专业社会工作价值理念来丰富社区工作理念，以专业社会工作理论与规范为指导来创新社区治理服务制度，用专业社会工作方法来提升社区治理服务水平，加快实现社会工作与社区建设在更高层次、更广范围、更多领域的融合发展。
第一，推进社会工作发展。探索完善社会工作专业岗位设置范围、数量结构、配备比例、任职条件等，建立健全城乡社区、社会服务类事业单位、公益慈善类社会组织社会工作专业岗位开发机制。强化社会组织的社会工作专业化培育与转型，加大专业社会工作服务组织的扶持力度。注重社会工作领域政策创制，完善社会工作专业人才培养、使用、选拔、流动、激励、保障机制，为“四社联动”提供人才支撑和专业支持。
第二，推进社区工作者专业化发展。加大对城市社区党组织成员、社区居委会组织成员、社区专职工作者、社区服务人员的社会工作知识普及与能力培训，通过建立职业水平考试鼓励制度、教育培养制度等，推进现有社区工作者专业化提升转换，逐步由社区工作者向专业社会工作者转型。根据社区工作需要，支持城市社区通过向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗、挂职锻炼等方式，配备和使用专业社会工作者。积极招录全日制高校社会工作专业毕业生到社区就业，逐步扩大社会工作专业人才在社区治理与服务人员中的比例，不断壮大社区社会工作专业人才队伍。
第三，积极推进社区社会工作服务。根据社区居民需求，综合运用个案工作、小组工作、社区工作、社会工作行政与社会政策方法，为有需要的社区居民及家庭提供专业性服务，重点开展针对老年人、未成年人、外来务工人员、残疾人和低收入家庭的社区照顾、社区融入、社区矫正、社区康复、就业辅导、精神减压与心理疏导、政策咨询等多样化服务，有效满足社区居民的服务需求。配合、支持社区党组织和居委会组织，定期开展社区居民需求调查，发动社区居民参与制定、实施社区发展规划，参与策划、执行社区服务项目与活动方案。发现、挖掘和培养居民骨干，帮助其掌握组织活动的方式和讨论解决问题的技巧，引导居民开展自治活动，通过协商等方式有效解决社区问题。加大对社会工作服务督导与评估的力度，注重过程评估与绩效评估的有机结合，逐渐建立第三方评估制度，形成激励与规范专业社会工作服务的良好机制。
4（四）发挥社区志愿服务在“四社联动”中的补充优势
社区志愿者具有充分的人力资源优势，可以有效弥补社区治理主体、社会服务供给等方面的不足， 在“四社联动”中有着拾遗补缺的重要作用。
第一，完善社区志愿服务制度。推行社区志愿者注册登记制度、志愿服务记录制度，挖掘社区志愿者资源，加强社区志愿者队伍的分类管理。科学开展志愿者星级评定， 建立健全志愿服务时间储蓄制度， 优先招募、使用有良好志愿服务记录的志愿者，不断提高志愿服务的效能。建立健全社区志愿者日常管理和专业知识技能培训制度，不断提高志愿者能力素质。建立健全志愿服务评价机制，通过制定科学规范的量化评价标准和考评办法，以志愿者日常服务记录、团队评价、服务对象评价为主要考评依据，定期对社区志愿者工作绩效进行考评， 使社区志愿服务实现规范化、制度化发展。
第二，积极开展社区志愿服务活动。要努力在党政关注、群众急需、志愿者所能的结合点上寻找突破口， 积极开展社区救助、优抚、助残、为老、就业、公共安全、环境卫生和文化体育等志愿服务活动。鼓励和支持社区居民开展邻居节、社区文化节等邻里互助活动，倡导并组织驻区单位开展社会捐赠、互帮互助、承诺服务等，弘扬邻里守望相助的传统美德，践行社会主义核心价值观，营造良好的社区氛围。
保障“四社联动”发展
“四社联动”不是“四社”各打锣鼓、各行其是，也不仅仅只是各方结队而行，而是相互联通、信息共享、共同决策、共同行动和共同发展。也就是说，“四社联动”应该是在寻求共同目标和最大共识基础上的协作与合作，是实现最大合力与最佳工作效率的交互促进与发展。为实现“四社” 的有机联动发展，形成良性的联动机制，必须建立健全相关制度， 切实保障“四社”真正“联”起来、“动” 起来。
（一）建立联席会议制度，在领导体制和工作机制上形成联动
建立“四社联动”联席会议制度， 负责指导“四社联动”工作的统筹规划、决策协调、督查落实，实施购买服务、培育服务性社会工作服务机构、孵化社区社会组织等有关事宜。同时，建立相应的工作协作机制，加强工作配合、信息沟通与政策衔接。在社区层面建立由街道与社区“两委”、社会组织代表、居民代表参加的联席会议制度，对本辖区内“四社联动”工作中出现的重大问题、涉及居民群众切身利益的重要事项等，由社区党组织或居委会组织、街道协调召开联席会议共同协商解决，推进社区工作开展和难题化解。
（二）建立信息联通制度，在共建共享上实现联动
建立“四社联动”信息收集、反馈、调处机制，搭建社会组织、社会工作服务机构、志愿服务机构对接社区需求、开展“四社联动” 服务招投标、进行服务评估与反馈的重要平台，推动社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者和服务对象的信息公开与共享，促进社区服务供给与社区居民需求有效对接， 随时掌握“四社联动”运行状况及其发展态势，利用信息化手段，运用互联网、云计算、大数据等现代技术，通过“四社联动”信息媒介， 为协同“联动”频率、降低“联动” 成本、提升“联动”效能提供技术支撑。
（三）建立队伍联建制度，在工作力量上实现联动
倡导城市社区通过向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗、购买服务、挂职锻炼等方式，配备和使用社区社会工作专业人才，逐步扩大社会工作师和助理社会工作师在社区工作人员中的比例。鼓励社会工作专业人才通过选举进入社区党组织、社区居委会。引导相关社会组织吸纳社会工作专业人才，以更好地做好服务工作。探索在社区志愿者组织中配备社会工作专业人才， 以促进志愿服务的专业化。逐步探索建立社区党组织、居委会组织、社会组织、社会工作队伍、社区志愿者队伍职能相对分离，功能相互补充，人员相互支持，工作互联互通的社区组织结构，形成“专干但不单干、分工但不分家”的工作原则，有效实现社区工作者、社会组织、社会工作队伍、社区志愿者队伍联动协同发展。
（四）建立服务联办制度，推动各项工作在社区实现联动
搭建社会组织孵化平台，重点培育、优先发展城市社区生活服务类、公益慈善类、文体类等社会组织， 健全社会组织参与社区治理工作机制，激发社会活力。积极推进社区社会工作服务，实现社会工作服务与社区服务融合发展。推行在职党员到社区报到开展志愿服务活动，推广“社会工作者＋志愿者”服务联动模式，引导与提升社区志愿者运用社会工作价值理念开展服务活动的意识与能力，提高志愿服务的专业化与精准性。支持社会组织、社会工作服务机构和专业社会工作者进入并深入社区开展服务, 加强社区工作者与社会组织、社会工作服务机构和专业社会工作者、社区志愿者之间的协作与沟通, 同时不断提高社区居民参与社区治理的意识与能力，形成社区建设、社会组织建设、社会工作和社区志愿服务之间资源共享、优势互补、相互促进的良好局面。
（五）建立政府购买服务制度， 在项目化运作上实现联动
建立政府购买社会工作服务制度，加大财政资金、民政部门留存使用的彩票公益金对“四社联动” 的支持力度。设立“四社联动”专项资金，面向社区社会组织、社会工作服务机构购买服务项目，逐步建立社会组织承接项目、社会工作团队执行项目、志愿队伍辅助项目、面向社区实施项目的机制，在项目化运作与实施过程中形成合力，为社区群众提供生活照料、心理疏导、精神抚慰、关系调适、社区融入等专业服务，形成“以社区为平台， 政府扶持监督、社会组织承接、专业社会工作引领、项目化运作、志愿者参与”的社区治理和服务新模式，提升社区治理与服务的专业化水平，实现社区建设、社会组织建设、社会工作和社区志愿服务融合发展。