摘要：本文尝试评估我国老年照护人才队伍建设现状，分析老年照护劳动力短缺的主要原因;展望第四次工业革命及其引发的一系列经济社会新变化、新形势，给我国老年照护人才队伍建设带来的新机遇，从中捕捉和把握新的政策突破点。在此基础上，讨论如何发挥中国特色基层治理优势，探索新时期具有中国特色的老年照护人才队伍发展道路，推动科技红利、平台经济、筹资机制、社会资本对照护劳动力的靶向支持。
关键词：老年照护人才 科技进步 平台经济 基层治理
养老服务属于劳动密集型部门，照护人才是第一资源。然而，全球照护劳动力短缺长期制约养老服务高质量发展。究其原因，从供给侧来看，照护岗位薪酬低、强度大，被贴上了“低端就业”标签，人才供给严重不足。从需求侧来看，随着人口老龄化提速，照护需求规模递增，家庭照料资源萎缩，老年照护人才需求不断增加。第四次工业革命浪潮蕴含巨大的技术红利和发展契机，将为老年照护人才队伍建设输送强大创新驱动，开辟前所未有的广阔前景。鉴此，本文在全方位呈现老年照护人才供需现状的基础上，预测展望第四次工业革命等一系列经济社会新变化在养老服务领域产生的颠覆性变革，分析如何把握新机遇以实现老年照护人才队伍建设的新突破，有效缓解或化解老年照护劳动力供需矛盾。
一、老年照护人才短缺及其原因
老年照护劳动力短缺是养老服务需求冲击、家庭功能弱化和就业环境不佳三方面因素叠加形成的。
（一）老年照护需求膨胀
全球步入老龄化时代，照护需求规模扩张，但相关服务供给增长慢，形成了照护劳动力“缺口”。据测算，欧盟国家（27）正式照护部门总就业量为630万人，占欧盟全部劳动力的3.2%（Eurofound,2020a），但依然赶不上老龄化速度。2011—2016年，欧盟65岁及以上人口每百人拥有长期护理人员平均数量从4.2人降至3.8人（European Commission, 2021）。我国老年人口基数大、老龄化速度快，照护人才短缺更加严峻。一方面，失能老年人口攀升。有研究基于2011、2013、2015年三期中国健康与养老追踪调查（CHARLS）分析发现，按照日常生活活动能力（ADL）标准，60岁及以上老年人失能率在10.26%—11.08%，其中，重度失能率在1.25%—1.86%（丁华、严洁，2018）。景跃军等（2017）预测中国失能老年人口将在2054年达到4300万峰值。汪连杰（2021）基于CHARLS等相关数据，按照国家养老护理员照料标准，预测了2020—2060年中国老年护理市场劳动力需求规模，结果显示，失能护理劳动力需求将从90.33万人上升到228.98万人（详见表1）。虽然对失能老年人口的测算结果不尽相同，但其基数大、增速快从而加剧照护队伍短缺的状况是普遍的共识。另一方面，失智群体规模递增。中国老龄协会2021年发布的《认知症老年人照护服务现状与发展报告》显示，目前我国60岁及以上老年认知症障碍患者有1507万人，预计2030年将达到2220万人，2050年达到2898万人。由于认知症的诊断技术不成熟、服务标准不规范、社会知晓率偏低，认知症患者的照护需求被低估和忽视，有关老年照护需求测算的研究也很少将其纳入考量，但失智老年人照护在需求刚性和护理难度上均不亚于失能老年人。而且，据测算，我国失能与失智老人的重合比例不高（乔晓春，2021）。如果充分考虑失智老人，照护劳动力需求规模将显著扩大。
表1 2020—2060年中国老年护理劳动力需求预测（单位：万人）
资料来源：汪连杰，《失能老年人长期护理的需求规模评估、费用测算与经济效应预测》，2021年，第1期，第39-50页。
说明：失能护理劳动力需求是介助老人和介护老人对护理人员需求的加总。
对比与日俱增的照护需求，我国养老服务人才供给严重不足。截至2020年底，我国养老机构职工人数为51.8万人，社区养老机构和设施职工数为70.9万人，合计122.7万人。其中包括行政管理、后勤保障、长期护理等各类职工。即便按照这一宽泛口径，我国养老服务人员总数也低于美国（280.7万人）、日本（241.1万人）长期护理人员数量。人均水平相对更低。2020年，我国65岁及以上老年人每百人拥有养老机构从业人员数量为0.64人，远低于发达国家平均水平（见表2）。我国老年照护人才之所以明显少于发达国家，除了部分老年人的照护需求没有得到充分有效满足外，还因为很多老人通过聘请家政保姆、临时护工等人员来满足其照护需求，而这些非专业照料者没有被纳入护理人员的统计口径。
表2 部分国家每百人老年人口拥有正式长期照护人员数量（人）
数据来源：中华人民共和国民政部编，《中国民政统计年鉴（2021）》，中国社会出版社，2021年，第89页；OECD数据库,stats.oecd.org.作者根据公开统计数据整理计算。
说明：我国65岁及以上人口每百人拥有养老机构从业人员数量 =100人×养老机构或设施职工总数（122.7万）/65岁及以上人口数量（七普数据为19,064万人）= 0.643。
（二）家庭照料功能减弱
老年照护队伍由正式照护人员和非正式照料者混编而成。非正式照料资源的萎缩将养老压力向正式照护传导，加剧了专业化养老服务人才紧缺。家庭照料尽管不够专业，但却是照护依赖群体“老有所养”的重要支柱。美国（68.43%）、德国（70.86%）、日本（63.79%）、丹麦（68.57%）选择在家接受长期护理的失能老年人均超过60%。①OECD数据库，stats.oecd.org我国社会化照护体系刚刚起步，更加倚重非正式照料。有研究基于中国老年健康影响因素跟踪调查2014年数据测算，我国失能老人中有非正式照料需求的比例达到90.8%，平均每周接受非正式照料的时长为48.01小时（陈娜等，2021）。然而，家庭韧性正在加快衰弱，非正式照料者越来越无力应对照护需求冲击。
第一，非正式照料的参与者日渐稀少。有偿工作与家庭照料之间的冲突难以调和。有研究基于欧盟国家数据发现，日复一日地照料年迈亲属，造成照料者就业率降低22%（Ciccarelli,Van, 2018）。来自中国的经验研究也表明，老年照料会降低子女劳动参与率，并使他们承受隐性“工资惩罚”（刘柏惠，2014）。女性更易陷入两难境地。国际劳工组织2017年开展的全球调查显示，22%的受访职业女性将平衡工作与家庭视为最大挑战（ILO,2018）。我国2020年女性劳动参与率为61.82%，虽有下降，但仍高于日本（53.18%）、韩国（53.07%），②The World Bank, Labor force participation rate, female (% of female population ages 15+) (modeled ILO estimate), 2022, https://data.worldbank.org/indicator/SL.TLF.CACT.FE.ZS, 2022-2-8.“床前尽孝”与外出工作更难兼顾。陈璐等（2016）基于1991—2011年“中国健康与营养调查”数据，分析发现每周照料时间超过20小时会产生“门槛”效应，使得女性成员无法协调照料与工作，并且老年照料会使就业女性每周的工作时间减少2.8—4.8小时，导致每月劳动收入减少7.21%。同时，家庭规模日益小型化将使家庭非正式照料难以为继。七普数据显示，我国家庭平均规模为2.62人，比2010年第六次人口普查减少了0.48人。
第二，非正式照料者处境日益艰难。一是非正式照料往往旷日持久。据统计，在德国，护理津贴（Pflegegeld）领取者受益时长（从领取津贴到去世）超过三个月的占到90%，超过一年的比例约为75%；法国自主护理津贴（Personal Autonomy Benefit）的平均受益时长为3.5年；荷兰非正式照护平均时长为4.5年（European Commission, 2021）。二是长期照顾老人不利于照料者的身心健康。每天重复的体力消耗、忽视健康的生活习惯、日积月累的心理压力，导致家庭照料者的身体健康受损；家庭照料者也更容易经历孤独、心理抑郁和自尊丧失，这往往与不良的生活方式有关（Hoffman and Rodrigues, 2010; Pinquart and Sörensen,2007），尤其是照顾痴呆症父母会显著增加成年子女的抑郁程度（Etters, 2008）。如果说家庭人口规模缩小以及有偿工作与家庭照料之间难以平衡，使得家人承担非正式照料变得“有心无力”的话，非正式照料带来的身体和精神压力则使其成为“不可承受之重”。
（三）照护劳动力市场低水平均衡
老年照护“低端就业”的标签造成从业人员年龄结构老化、离职率高，严重制约了养老人才队伍扩容提质。一方面，老年照护队伍的年龄结构偏高。2019年欧盟国家长期护理部门50岁及以上员工的比例接近38%，高出整体劳动力市场4.7%（European Commission, 2021）。根据2015年全国养老机构数据直报系统，我国养老机构从业人员中46—65岁年龄段的占比达到57%（民政部社会福利中心课题组，2015）。另一方面，人才队伍稳定性低。2020年，欧盟国家4%的长期护理者表示正在寻找新工作（Eurofound, 2020a）。我国养老职业教育毕业生到岗第1年的离职率为30%，第2年为50%，第3年则在70%以上。主要原因包括以下方面：
第一，非正规就业。长期照护岗位流动率高，一般被归因于临时合同、兼职等非标准化就业形式的增多，以及护理人员的特殊工作条件（Grubanov et al., 2021）。例如，2020年欧盟国家45%的长期护理人员从事兼职，这一比例远高于整个劳动力市场（19%）和医疗保健部门（26%）；20%的长期护理人员签订的是临时合同，比例也高于医院部门（11%）（Eurofound, 2020a）。
第二，薪酬待遇偏低。养老服务行业整体盈利空间有限，导致护理人员薪资待遇长期偏低。例如，2016年北京市居家养老资源普查数据显示，养老机构管理人员平均工资为3746元/月，专业服务人员平均工资为2940元/月，工勤人员为2136元/月（乔晓春等，2018：128），明显低于2016年北京市城镇私营单位就业人员65881元（5490.08元/月）的年度平均工资。①国家统计局编，《中国统计年鉴（2017）》,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm.
第三，工作环境不容乐观。一是工作强度大。欧盟40%的长期护理人员超过四分之三的工作时间都在搬举重物和移动老人，这会损害其身体健康。欧盟国家半数以上的长期护理人员轮班工作，这会引发包括焦虑、倦怠和抑郁综合征等在内的一系列健康风险（OECD,2020：105）。二是工作安全性低。在欧盟国家，23%的长期护理人员至少有四分之三的时间处理或直接接触传染性材料；三分之一的长期护理人员曾遭受过言语虐待、威胁、身体暴力、羞辱、欺凌和性骚扰等行为（European Commission，2020b）。
第四，社会认同度低、职业幸福感不足。社会大众对老年照护工作存有一定偏见，认为是伺候人的苦差事。同时，由于失能失智症状很难逆转，并且需要从事清理排泄物、擦身洗澡等工作，护理人员往往缺乏职业认同感、幸福感。一项来自欧盟的调查显示，71%的护理人员认为他们所做的事情毫无用处（European Commission, 2021）。我国从事生活服务工作的女性群体更愿意当月嫂而排斥老年护理岗位。
二、老年照护人才队伍建设的新机遇
老年照护人才队伍建设是一项系统工程，涉及面广、结构复杂。为了扩大老年照护劳动力供给，各国普遍采取招工稳岗、教育培训、工资指导、福利补贴、社会氛围营造等方式，这些措施虽不可或缺但实际效果却一直差强人意，老年照护岗位“招工难”问题始终难解。例如，预计到2025年日本护理人员缺口将接近38万人（周加艳、沈勤，2017）。随着民众高质量就业需求与日俱增，其政策效果可能进一步减弱，亟待寻求新的突破点。新一轮科技革命浪潮及其释放的经济红利，以及中国特色民生保障制度与基层治理模式给我国老年照护人才队伍建设带来的重大发展机遇，使我们有理由从更乐观的视角审视这一问题。
（一）科技革命加快老年照护人才队伍“迭代升级”
第四次工业革命是以网络系统与人工智能为主导的新一轮科技革命，其中蕴含的巨大技术红利有望改变养老服务的底层逻辑，特别是智能化辅助技术将大幅提高护理效率，减轻劳动强度；互联网平台经济深入养老领域，将带动养老服务就业模式的转型升级，加强老年照护供需匹配，彻底扭转老年照护人才队伍的结构性短缺。适老科技包罗广泛，涵盖一系列与老年服务有关的技术应用及其组合（见表3），一般被划分为以信息通讯技术为主的软件设备和以辅助技术、机器人为代表的硬件设施（Mosca et al., 2017）。也可以从使用者的角度进行分组，包括（1）针对老年人与家庭照料者的辅助技术，如远距照护（Telecare）、智能家居、移动设备等；（2）面向专业护理人员的远程医疗（Telehealth），如电子记录、电子监测、在线培训等（Zigante,2020）。功能用途也是一种合理的分类方式，如治疗、安全保障、培训、照护递送、社会互动，等等（Lorenz et al, 2017）。
表3 技术支持长期照护队伍的主要路径
资料来源： Zigante, V., (2020). The Role of New Technologies in Modernising Long-term Care Systems– A scoping review, Social Situation Monitor, https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=23362&langI d=mt.
第一，适老科技延长照护队伍“臂展”，提高照护就业“含金量”。养老服务属于鲍姆（Baumol, 1967）所说的“技术滞后”（Technologically Lagging）部门，适老科技能够全面改善照护服务效率，对照护就业扩大兼具吸纳效应和创造效应。一方面，适老技术提高照护就业质量，增强职业吸引力。护理机器人、电子文档等技术将逐渐接管搬运、翻身等体力劳动，以及文书档案、用药提醒等的行政事务；远距照护技术减少了护理人员上门服务频次，在组织递送方面也更加灵活，使护理人员无须长时间呆在单调压抑的养老机构；企业信息管理系统优化轮班安排和人员配置，并以更低的成本开展在线学习和技能培训（Raynor,2014）。这些新兴技术有助于减轻护理人员的劳动强度，使照护工作更加专业、更易执行、更可接受，从而提升岗位吸引力和员工保留率（Chapman et al., 2019）。另一方面，科技进步可以拉升照护服务的单位劳动投入产出水平，压低有偿照护的提供成本与均衡价格，根据市场供需规律，潜在照护需求将得到充分释放，为照护就业输送强劲的消费驱动；同时，科技革命能够提高组织管理效率，降低养老机构平均用工规模，在护理需求看涨的社会预期下，养老机构数量将趋于增加，创造更多照护岗位（Autor, 2015），同时这也有利于改善行业盈利状况从而提升从业者整体福利待遇水平。
第二，平台经济促进供需对接，推动养老服务就业模式变革。“平台”通过数字技术优化供需匹配，形成了照护“优步化”（Uber-isation of Care）新趋势，塑造了空间就近、时间就便的照护就业新模式，大幅增加了在职护理人员的有效劳动时间，充分挖掘了照护服务的潜在就业群体。一方面，数字平台能够压缩养老服务市场的交易成本和信息搜寻代价，并按照最优服务半径进行供需匹配，使护理人员可以就近选择服务对象，改变了每天去养老机构“签到上岗”的传统模式，把无效的通勤时间转化为“实打实”的护理服务。另一方面，平台化提高了照护劳动的可分性和灵活性，扩大了兼职照护就业。平台服务一般被拆分成一系列子任务，互联网平台将这些细化的子任务分派给点状分布的护理人员，并允许护理人员自主选择何时何地提供何种服务，极大增强了照护工作与兼职就业或家庭事务的兼容性，有利于将碎片化照护供给“聚沙成塔”。平台照护（Platform Care）已有丰富实践。美国“平台护理”网站（US Platform Care.Com）于2007年上线，目前在16个国家拥有近1100万用户。欧洲也不乏成功案例。如奥利地的“Curafides”、德国的“Pflegix”、英国和爱尔兰的“Home Care Direct”、西班牙的“Depencare”等平台均已稳定运营。中国也在积极探索。例如，南京推行“家庭养老床位”试点，养老机构可以通过“互联网”链接居家老年人，将专业服务递送到家。
第三，适老科技有力支持家庭照料者。技术迭代可以为非正式照料者提供多维度支持。例如，远距照护能够追踪监测并传输老年人健康状况、移动位置等关键信息，为专业护理人员及时介入家庭照料提供了桥接装置。有研究利用2004年美国长期护理调查数据测算发现，室内/室外移动（Indoor/Outdoor Mobility）、床位转移（Bed Transfer）和助浴等辅助技术均显著减少非正式照料时间投入（Anderson,Wiener,2015），并缓解家庭照料者因长期伺候卧床老人而产生的心理紧张和精神焦虑（Koumakis et al., 2019）。
（二）老年消费新变化、社会保障新发展为照护队伍建设资金“开源”
老年人消费意愿低、支付能力不足，是养老服务就业扩容乏力的主要原因。改革开放以来，我国社会保障事业虽取得长足进展，但仍不足以支撑高额的长期护理开支，加之我国老年群体一向花钱谨慎、偏好储蓄，导致养老服务有效需求低迷不振。然而，随着首批享受到改革开放红利的50后、60后步入老龄，以及社会保障制度不断健全、保障力度不断提高，预计老年消费意愿和支付能力将得到明显改善，为养老服务队伍“提质增量”提供稳定的资金流。
第一，老年消费潜力释放，扩大照护劳动需求。在美国、日本、欧洲国家，资本与财富向二战后“婴儿潮世代”（1946—1964年出生）集中，这代人渐次步入老年，为服务性消费提供了强劲推力。据预测，到2030年欧盟国家将释放700万个护理岗位（European Commission,2021）。与国外“婴儿潮世代”相比，中国老年人普遍处于“未富先老”，但收入渠道逐渐变宽，养老金、退休兼职、家庭代际转移增强了他们的支付能力。中国人口的消费观念、消费行为因年龄和世代不同而出现较大分异。从年龄来看，老年消费随年龄渐长呈倒“U”型曲线变动，说明相比于未来收支预期不确定的低龄老人和医疗风险偏大的高龄老人，中年龄段老年群体大多“有钱、有闲、有精力”（吴敏、熊鹰，2021），将为老龄健康产业发展贡献消费力，并通过产业链向照护部门注入资金。从世代来看，老年消费在不同出生队列存在显著差异。改革开放红利、社会保障完善、独生子女政策等因素叠加，造就了50后、60后出生队列群体的消费优势以及更具刚性的养老服务需求（吴敏、熊鹰，2021），特别是超过4亿人的60后，作为富起来的“新”老人，在消费决策上更加积极，将成为推动照护经济发展的主力。
第二，社会保障不断健全，减少老年消费后顾之忧，稳定养老服务就业“基本盘”。我国基本建成多层次社会保障体系，促进了居民消费结构从生存型向发展型转变，并对低收入群体的消费结构升级发挥了积极作用（章成、洪铮，2022）。一是基本养老保险“提标扩面”，有效保障老年群体的消费平滑，降低预防性储蓄，释放消费潜力。有研究利用2005—2019年我国30个省份面板数据，综合静态和动态模型分析发现，养老保险覆盖率增加对家庭消费率具有显著拉动效应（何巧云，2022）。一项基于2013年CHARLS调查数据的实证研究发现，新型农村养老保险（新农保）每增加1%，当期老人的消费增加0.218%（薛智韵、余桔云，2019）。二是基本医疗保险通过弱化健康储蓄预期、减轻医疗负担，扩大居民当期消费。例如，基于2015和2018年CHARLS面板数据，刘琪等（2021）运用PSM—DID方法分析发现，城乡统筹医保显著提高了农村老人的家庭人均消费，并带动了他们的初级消费和高级消费。三是基本养老服务政策体系日趋健全，以公共资金带动照护经济发展。我国不断加强基础性、普惠性、兜底性养老服务体系建设，优先保障经济困难的空巢（独居）、留守、失能、残疾、高龄老年人，以及计划生育特殊家庭老年人，探索建立基本养老服务清单制度，稳步扩大普惠型养老服务覆盖面，从制度层面确定人人享有的养老服务“最低消费”，稳定护理人员基本规模。
第三，长期护理保险“滴灌式”扶持需求侧，撬动正式照护与非正式照料人力资源。一方面，长期护理保险可以减轻家庭照料负担，拓宽正式照护发展空间。以日本为例，介护保险扩大了护理服务就业，护理人员规模从2000年保险创立之初的54.9万人增加到2013年的115.9万人（周加艳、沈勤，2017）。我国从2016年开始进行长期护理保险制度试点，2020年，全国长期护理保险定点护理服务机构达到4845个，涵盖护理服务人员数19.1万人。另一方面，长期护理保险能够修复家庭养老功能，并体现非正式照料者的经济价值。一项基于2001—2010年德国社会经济面板数据的研究发现，长期护理保险的现金福利每增加1%，会使家庭照料者的工作时间减少0.46%（Geyer, Korfhage,2015），说明覆盖非正式照料的长期护理保险有助于老年照护的“家庭化”，增加非正式照料供给。
（三）社区治理服务体系完善助推照护队伍建设
“在地安老”（Aging in Place）高度契合于广大老年人的养老意愿，已经成为老年照护政策的核心目标与指导原则。在实践中，世界各国和相关国际组织积极加强社区治理的“硬支撑”，以落实“在地安老”。例如，世界卫生组织发起的“全球老龄友好城市”项目（Global Age-Friendly Cities Project）通过鼓励城市发展老年友好型社区，支持老年人在居住地安享晚年。新加坡政府综合运用社区适老化改造、“三代同堂”住房计划（“Three-Generation”Housing Plan）等手段来推动“在地安老”。日本在对长期护理保险进行修订时，创设了社区紧贴型养老服务。我国历来高度重视基层工作，强调社会治理重心向基层下移，公共服务资源向社区下沉，这种以基层为重心的治理模式在贯彻“在地安老”指导原则方面独具优势。特别是党的十八大以来，党中央更加强调和重视基层治理，基层服务能力不断提高，社区基础设施条件明显改善，为解决基层养老人才短缺，壮大老年照护队伍奠定了坚实基础。
第一，城乡社区服务体系建设加速推进，创造养老服务就业“蓄水池”。一方面，社区养老服务体系对居家养老具有支撑作用，现代社会的居家养老通常是以社区为依托的家庭养老，一定意义上可以说没有完全脱离社区的居家养老。另一方面，社区养老服务设施不健全、工作环境差，降低了养老人才到社区就业的意愿，导致大量居家养老需求得不到有效释放。因此，改善设施条件，营造舒适护理场景，将增加社区居家养老服务就业吸引力，创造照护人才深入社区的物质条件。近些年，我国社区养老服务设施建设日新月异，满足多层次、多样化需求的能力快速提升，激发未被满足的养老需求充分释放，进一步扩大了社区居家养老服务劳动力市场。据统计，截至2020年底，我国社区养老机构和设施数达到29.13万个，吸纳各类职工70.90万人。①民政部编，《2021年中国民政统计年鉴》，中国社会出版社，2021年，第89页。2022年，国务院办公厅印发的《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》强调“新建居住区要按人均用地不少于0.1平方米的标准配建社区养老服务设施”，这将进一步夯实“在地安老”的基础设施，促进基层照护队伍发展壮大。
第二，依托社区养老服务网络优化老年照护人才的布局与结构。一是调节照护人才空间布局，支持家庭照料。虽然老年人普遍倾向于“在地安老”，但专业人才集中的大型养老机构往往地处偏远，面临“高空置率”问题，而社区养老服务设施缺乏专业照护力量，承载能力较弱，导致大量居家社区养老服务需求得不到满足。社区作为资源集散地，可以有效引导精锐照护力量、贴近需求，围绕老年家庭建立“就近就便”的照护服务网络。二是优化照护队伍结构。加快完善社区养老服务网络建设，有利于形成居家、社区、机构紧密耦合、均衡发展的人才支持体系。从表4不难看出，除了日本，美国、德国、丹麦这三个分别代表了自由主义、统合主义、社会民主主义福利模式的国家，均尝试建立“以机构为支撑、适度倾斜居家”的均衡化老年照护人才结构。2021年我国国家发展改革委员会、民政部、国家卫生健康委员会联合发布了《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，要求中央预算内投资重点支持养老服务骨干网建设，夯实社区居家养老服务网络，大力发展社区嵌入式、分布式、小型化的养老服务设施和带护理型床位的日间照料中心，这将推进老年照护人才分布结构按照“在地安老”的照护政策理念不断优化。
表4 2019年部分国家正式长期护理人员分布情况（单位：人/百分比）
数据来源：OECD数据库，stats.oecd.org.
第三，“党建+养老”等创新模式激活基层治理，撬动社会力量参与养老服务。基层组织是党和政府联系群众、服务群众的“神经末梢”，是中国特色基层治理的优势。加强党建引领，依托基层治理网络，大力发展社区居家养老，可以激发老人自助、亲友邻里互助，以及社会力量帮扶，对专业养老服务队伍形成了强力支援。近些年，我国互助养老蔚然成风，涌现出结对互助、互助幸福院、照料中心和“时间银行”等实践形态，有望突破家庭代际互惠与代内朋辈互助的传统养老框架，促进正式照护与非正式照料的整合，从而形成家庭、社区、社会守望互助的多维支持体系。尤其是在基本养老服务资源相对薄弱的农村地区，发动留守妇女、低龄老人积极参与农村老年照护队伍，将有效缓解国家、社会和家庭照料负担。同时，在党建引领下，基层治理网络也能够充分调动自治组织和社会组织、社会工作者、志愿者等社会力量，汇聚形成养老服务队伍的生力军，进而撬动老年人力资源开发，推动老年志愿服务、老年社会组织发展。
三、推进老年照护人才队伍建设的思路举措
新时代老年照护人才队伍建设，应优化传统政策框架，牢牢把握新的发展契机，立足中国国情实际，深入研究借鉴国外实践经验，完善相关政策制度，充分发挥中国特色基层治理优势，探索构建具有中国特色的老年照护人才发展道路。
（一）大力发展适老科技，增强照护人员的服务效能
我国适老科技正处于起步提速阶段，存在投资规模不足、数据支撑薄弱、“多龙治水”产生“信息孤岛”、信息化基建滞后、“数字鸿沟”拉大等问题（孙计领等，2022）。应稳步提高国家扶持的力度和准度，拉动智慧养老产业发展，推进以适老科技为支撑的照护人才队伍建设。
第一，健全国家支持政策，加快适老科技规模扩散。科技适老化以资本为后盾，但老年群体的收入处于其生命周期的低谷，只能维持一个规模有限的消费市场，无法吸引资本大量涌入。因此，现阶段的适老科技研发往往局限于“大众消费”便民技术产品的简单改造，难以满足老年群体特别是失能失智老人的个性化需要，这反过来又阻碍了智慧养老市场的扩大。解决市场失灵困局，强有力的国家政策支持体系不可或缺。一方面，应科学论证如何精准实施适老科技产业扶持政策，灵活运用标准制定、行业规制、财税优惠、直接投资、专项补贴等工具，引导、激励、规范资本投向科技适老化领域，弱化养老服务行业的“技术滞后”现象，促进福利技术（Welfare Technology）和远距照护的大规模应用。例如，欧盟委员会于2010年启动“欧洲残疾人发 展 战 略（2010—2020）”（European Disability Strategy 2010—2020），旨在确保残疾群体可以平等而充分地享受辅助技术，并将其视为“参与经济社会的先决条件”。同时，欧盟国家援助法（EU State Aid Law）也顺势调整，通过加强技术可及性（Accessibility）的规范标准，扩大对辅助、适应、康复等适老技术的市场需求，并依据“市场失灵”评估结果，审慎施加政府干预或财政资助。另一方面，应研究解决老年人享受适老科技的支付障碍与“数字鸿沟”，鼓励发展电动护理床、多功能移位机、电动轮椅等康复辅助器具租赁服务，综合运用社会保险、社会救助、社会福利以及慈善捐助，重点保障经济困难失能老年人的辅助技术刚性需要，并通过政府、社会、家庭等多方力量，推动老年人高频智能应用的适老化改造，不断扩大辅助技术惠及面。例如，我国香港特别行政区政府于2012年实施“数码共融流动应用程式”资助计划，资助非营利社会服务机构面向老年人开发移动应用程序，并供老人免费使用（刘述，2021）。
第二，加快数字化平台建设，引导照护力量向需求端集中。依托物联网、云计算、大数据等新一代信息通讯技术，建立覆盖全面、实时共享、动态识别的养老服务平台，尽可能把相对有限的照护力量配置到基层、深入到家庭。一是借助现代信息技术稳步开展全国照护依赖人口的摸底排查和动态监测，探索按照全国统一的长期护理失能等级评估标准，以社区为基本单元，评估筛查并归集照护依赖老年人口，重点监测经济困难的高龄失能老人，形成动态更新的老年照护需求分布地图。二是以信息化动员整合“三社联动”，构建一套从发现识别到组织递送的照护需求“显示—回应”机制，不断细化需求分布地图，扩大多元主体有序参与居家社区养老服务。三是完善养老服务协调数据（Harmonised Data）的收集整理，以社区为枢纽，促进“非在地”照护人员、自雇或非正式照料者，以及居家护理人员之间的协作配合。通过上述途径，切实降低识别成本、对接成本、协调成本，有效调度照护人员向基层下沉、向需求靠拢，向老年人身边聚集。
第三，推动技术下沉，赋能居家社区照护队伍。应积极推动辅助技术、智能机器人等科技应用下沉社区、走进家门，大幅提高基层末端照护人员的专业素质和服务效率，实现技术进步对社区一线护理人员的靶向赋能、定点减负。一是稳步加大政策资源向居家和社区倾斜力度，通过政府主导、社会参与，社区单位和企业共驻共建的方式，加强以数字基础设施为核心的社区“新基建”，按照行业标准促进家庭养老终端设备普及化，打通智慧养老进家门的“最后一米”。二是以科技为支撑推动居家社区和机构护理人员精准对接多层次照护需求。加大对社区照护人员和非正式照料者的技术装备投放力度，探索提升科技助力养老服务的可操作性、可负担性，以及场景嵌入性，有效降低健康老人丧失自理能力的风险，尽量让轻度或中度失能失智老人不出家门、不出社区就能享受到“就近就便”的养老服务，而完全失能失智老年人群则主要由高度专业化的机构护理人员给予重点照护。
（二）推动平台经济健康发展，促进照护劳动力高质量“在地就业”
解决养老服务“用工荒”，从根本上要依靠社会主义市场经济制度优势，借势互联网平台经济扩大消费、带动就业。但也应注意平台照护服务的潜在风险。一是平台就业通常不太稳定、工作保护偏弱、社会保障覆盖不足。从全球范围来看，平台倾向于将从业人员归类为自营职业者，而社会保障更适用于正式雇员，对灵活就业者不太有利。二是平台经济在提高服务灵活性、透明度的同时，也带来了工作不安全感。例如，互联网平台赋予消费者随时召唤照护人员，以及临时取消订单的权利。平台运营商能够轻松应对照护需求波动，而无需承担太多风险，但照护者却陷入时间更长、强度更高、随时待命的工作状态，这会加剧其身心压力。因此，应鼓励“银发经济”健康有序发展，促进互联网平台经济进入居家社区养老服务领域，挖掘释放有效需求，创造一大批工资待遇高、福利有保障、通勤距离短的“就近就便”照护岗位。
第一，准确研判我国老龄消费发展新趋势，依托互联网平台打造“优步化”照护服务体系。我国正处于从“未富先老”向“边富边老”的转变当中，老年人口支付能力、消费意愿大幅提高，叠加日益增多的空巢、独居老年人，催生多样化、多层次养老服务需求。应抓住老年人口结构变化带来的服务需求转变，大力发展老年照护平台经济，促进高质量养老服务就业。应高度重视“平台+个人”的新型劳动关系对传统工业社会保障制度的冲击，探索建立符合平台经济就业新特征、新趋势的社会保障体系，切实解决照护人员的后顾之忧。
第二，继续探索基于平台经济的“在地就业”新形式。借助互联网信息技术，有序引导、稳步推进市场网络对家庭、社区的照护需求进行深度挖潜，在社区层面培育形成一个人气旺、贴地气、要素全、秩序好的平台养老服务市场，促进老年人和照护者在空间上就近匹配、在时间上就便协调，将更多有时间、有意愿的社区居民转化成有偿照护提供者。例如，奥地利的“Curafides”于2016年开始运营，旨在为老年人和护理人员搭建一个双向匹配的商业化信息平台。老年人的照护需求、护理人员的个人资料一目了然，可供双方自由浏览和选择配对，平台还根据客户与护理人员的位置形成列表推送，实现了供需地理分布可视化。
第三，发挥市场在人力资源配置中的决定性作用，促进照护人才跨区域自由流动，强化地区间养老服务资源的优势互补。善于利用东部发达地区与中西部欠发达地区之间的资本差距、技术差距、工资差距，以价格机制为基础，以发展平台经济为契机，合理引导照护劳动力从中西部向东部地区流动，稳步加大东部地区向中西部地区的投资倾斜、技术投放，鼓励头部养老企业跨地区连锁化经营，最大化老年照护人才队伍建设的地区比较优势。
（三）构建以长期护理保险为重点的多元混合养老服务资金保障体系，持续稳定促进老年照护就业
资金保障是老年照护人才队伍发展壮大的“生命线”，必须着力构建家庭、政府、社会三位一体的养老服务资金保障体系，特别是加快建立惠及广泛、精算平衡的长期护理保险制度。我国长期护理保险制度经过5年试点初见成效，参保人数已达到1.34亿人，但仍面临参保对象和受益范围较窄、筹资过度依赖医保基金、失能等级评定不完善等问题。下一步，应充分吸收借鉴长期护理保险先行国家的成功经验，避免重复其失败做法，立足我国经济发展水平、财政能力以及社情民意，推动长期护理保险制度与家庭赡养、社会福利、市场化服务无缝衔接，为新时代老年照护人才队伍建设提供更加充足、更可持续的资金保障。
第一，完善长期护理保险筹资模式。推行长期护理保险固然可以从需求侧扩大照护服务就业，但也导致护理费用不断攀升。据统计，2000—2016年，日本介护保险总费用从3.6兆日元增加到10.4 兆日元。①日本厚生労働省.介護保険制度の概要，转引自周加艳、沈勤，《日本长期护理保险的挑战、改革及其发展趋势》，《老龄科学研究》，2017年，第10期，第60-69页。中国长期护理保险也承担着巨大财政压力。据测算，即使低水平保障重度失能人群，到2030年长期护理保险基金也至少需要1891.90亿元，而如果依次将中度和轻度失能人群纳入保障范围，预计2030年基金需求规模将分别达到3503.68亿元和10702.53亿元（陈璐、时晓爽，2021）。因此，应加强长期护理保险的精算平衡研究，探索形成多渠道筹资机制。一是研究制定合理的参保范围，缜密分析如何通过覆盖全体城乡居民，强化规模效应摊薄缴费成本，提升基金规模和抗风险能力。例如，2017年，德国86.7%的居民参加了长期护理社会保险，11.3%的居民参加了长期护理私人保险，全民参保率接近100%（许敏敏、段娜，2019）。二是充分评估国家财力、企业承受能力，以及个人支付能力，合理划分个人、财政和单位分担比例，科学测算个人缴费率。例如，德国社会长期护理保险由雇员和雇主平均分摊缴费成本，个人缴纳的保险费占收入的比率从1995年的1.7%逐渐上涨到2017年的2.55%（苏健，2019），这较好地保持了现收现付模式的财务平衡性。
第二，稳步扩大长护险受益范围和形式，支持家庭养老功能恢复。一是研究以家庭为单位的长期护理保险制度。在中国，家庭是养老的第一责任人和“守门人”，应围绕巩固促进家庭养老的基础地位，推进长期护理保险制度建设。例如，德国长期护理保险呈现明显的家庭化倾向，家庭妇女、被抚养的子女在其配偶或父母已经参加长期护理保险的情况下可以免费享有同等待遇（仲利娟，2018），从2005年开始，无子女者的缴费率要比一般标准高出0.25%（苏健，2019）。二是探讨长期护理保险如何兼顾非正式照料。长期护理保险的关键决策参数在于是否惠及非正式照料者。德国抱持“居家照护优先”原则，允许参保对象使用保险金补偿家庭照料者，通过体现非正式照料的经济价值促进家庭养老责任回归。与德国不同，日本政府坚持“护理社会化”的政策目标，介护保险仅限于正式照护，以鼓励支持女性充分就业。这两种政策设计均有其合理之处，我国在建立健全长期护理保险制度的过程中，应全面细致评估政策的收益与成本，综合运用社会保险、社会救助、社会服务，以及福利津贴等方式，支持家庭照料人员。
第三，以推行长期护理保险为契机，建立全国性照护质量框架。一是积极探索长期护理保险支付条件与照护质量、劳动保护等因素相挂钩，提升老年照护队伍专业化水平，保障护理人员的合法劳动权益。例如，发达国家广泛引入基于绩效的长护险或福利津贴支付计划，通过强化正式照护的任职资格、专业门槛、质量标准，改善照护岗位的工作条件、薪资水平、教育培训等福利待遇。日本政府则将市场竞争机制引入介护保险，扩大了老年人对服务商的选择权，激励服务商提高人力资本投资，增强照护队伍服务效率。二是尝试发挥长期护理保险的预防性功能，促进从被动照护向主动预防的理念转变。例如，日本政府于2005年开始构建护理预防体系，对即将进入照护依赖状态的参保人群进行预防性护理服务，延缓老年人失能失智的发生，抑制了护理费用增长，也减轻了队伍压力。三是持续推动基本养老服务体系建设，形成养老服务多元筹资格局，兜牢兜实困难群体养老底线，根据财政能力稳步提高基本养老服务标准，通过抬升人人享有的基本养老服务“底座”，扩大养老服务就业市场规模。
（四）打造多元共治的社区养老服务生态圈
敬老爱老、守望相助是中华民族的传统美德，进入新时代，应充分发挥中国特色基层治理制度的巨大优势，厚植社会资本，激发善治传统，打造公助、共助、互助、自助有机统一的社区养老服务生态体系，为老年照护人才队伍快速发展奠定坚实深厚的社会基础。
第一，培养社会资本，完善合作机制，让互助养老落到实处，避免形式化、盆景化。近些年，各地围绕互助养老开展了有益探索，但仍存在一些突出瓶颈。一是缺乏合作动机，陷入合作困境。农村老人习惯于把养老视为家务事，或是由政府来管的村庄公共事务，不太认同非亲属间的互助养老；农村互助养老服务普遍以自理老年人的就餐文化娱乐为主，而失能半失能老年人的长期照护才是养老服务刚需；农村老年人参与互助养老有顾虑，担心产生邻里纠纷。二是机制不健全，缺乏可持续性。互助养老持续运转依赖于参与者之间的信任、认同以及可预期的价值感与归宿感（丁煜、朱火云，2022）。互助幸福院模式通常依靠政府解决启动经费和前期运维保障，互惠性集体规范和信任网络普遍不足，一旦离开政府扶持难以为继；“时间银行”无须政府注入大量资金，但服务时间难以精准量化，当期服务未来或许无法兑换等质等量的服务，社会流动增大跨区转让、继承、通存通兑难度，可能产生较高道德风险（郑雄飞、吴振其，2022）。因此，应立足国情实际，强化党建引领、党员带头的示范效应，引导乡村精英发挥其关键节点的优势地位，激发草根行动，在高密度的互助过程中不断增强社会信任，为互助技术运转提供减少摩擦的润滑剂，推动形成农村互助养老与村庄共同体建设相得益彰的养老服务新格局。同时，应完善社会支持体系，建立健全互助养老机制，运用现代信息技术解决“时间银行”模式在以往实践中碰到的参与主体预期收益不稳定等问题。
第二，提升社会力量在老年照护人才体系中的耦合度。我国未来专业社工队伍庞大、志愿力量充沛，但参与养老服务“最后一公里”面临居民不信任、社区难调度等进场难题。症结在于我国老年照护人才体系对多样化人力资源缺乏统筹规划，社会志愿力量在整体架构中找不准功能定位，无法与其他照护力量形成合力。为了解决这一问题，日本政府通过整合护理服务、医疗服务、生活照料，促进医护人员、专业照护人员、志愿者等力量的无缝衔接，向照护依赖老年人提供医疗、护理、生活照料一体化服务。其中，社会组织、社会工作者、志愿者主要负责帮忙购物、送餐服务等。因此，应充分发挥社会力量在链接养老服务资源、加强服务质量监督，以及提供心理慰藉、陪护服务等方面的功能作用，与市场化专业养老服务形成耦合效应。
第三，打造共建共治共享的综合性社区照护体系。应促进老年人及其家庭、技术工程师、护理人员、社会工作者、志愿者等相关主体通过基于互联网的社区平台，分享观点、对话沟通、协同合作，形成共治共建共享的社区养老服务生态圈。例如，为了应对“大护理时代”的来临，日本致力于建立“社区紧贴型服务”，并在2011年介护保险改革中着手构建社区综合护理体系，推动老年人护理社区化（李佳、车田天，2020），实现了家庭、社区、政府、市场、外部社会力量多元参与、相互支持的养老服务体系。
安超：民政部政策研究中心助理研究员；王杰秀：民政部政策研究中心主任、研究员。