[摘要]
站在新时代的起点上，一系列生态文明体制改革的新举措频频发力。护卫绿水青山、健全生态文明制度体系的重要性、紧迫性、复杂性，显示出加快推进生态文明体制改革的意义深远。此项改革的主要内容可归纳为：绿水青山就是金山银山的绿色政绩考评观；严守生态红线的制度底线观；良好的生态环境是最普惠民生的综合决策观；山水林田湖草是一个生命共同体的综合生态环境规制观。实行最严格的制度、最严密的法治是习近平生态文明体制改革要求的重要内容。新的法治思维、法治理念和法治方略是我国生态文明体制改革推进的法治化策略；加快建立国土空间开发保护制度、完善责任追究制度、细化考核问责标准是从制度层面进行推进的措施。唯有如此，美丽中国新篇章定会书写得更加靓丽。
[关键词]
生态文明体制改革；最严格的制度；最严密的法治；生态环境
一、引言
所谓生态文明就是指人类遵循人、自然、社会和谐发展的客观规律取得的物质与精神成果，是人与自然、人与人、人与社会的和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣的文化伦理形态。关于生态文明制度建设，习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[1]习近平生态文明思想的核心要义之一，在于保护生态环境必须从制度和法律层面抓起，通过制度约束行为，通过法律强化行为，让制度和法律双管齐下，使生态环境问题的解决获得充分保障。这一重要的生态文明法治思想通过在习近平治国理念及党和国家一系列重要会议中的彰显，不仅积极引领了生态环境体制改革及相关内容的丰富，也有效指导了生态文明制度的不断创新和贯彻落实。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计、根本大计，鉴于此，本文将通过阐述习近平生态文明体制改革的深远意义来印证完善这一制度的重要性和必要性，以习近平生态文明体制改革的主要内容来映射出我国近年来持续加大生态环境治理力度的理路。探寻用最严格的制度和最严密的法律保护生态环境的基本要求，展现党的十八届三中全会以来全面深化生态文明体制改革不断取得的新成效，期冀为完善我国的生态文明与环境体制建议提供有益参考。
二、加快推进习近平生态文明体制改革的深远意义
新中国成立70年来，中国人民砥砺奋进，书写了国家和民族发展的壮丽史诗。70年来生态环境保护也取得了世人瞩目的成就，特别是党的十八大以来推进生态文明建设的决心之大、力度之大、成效之大前所未有，祖国大地开始呈现出天蓝山青水绿的美丽面貌[2]。习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上再次强调，“我们要加强生态文明制度建设，实行最严格的生态环境保护制度”。作为国家治理体系和治理能力现代化重要组成部分的生态文明制度体系，是关系中华民族永续发展的根本大计。在决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的新征程上，我们更需要重新审视和反思，加快推进习近平生态文明体制改革，建设美丽中国。
（一）加快推进生态文明体制改革的重要性
制度问题是带有根本性、全局性、稳定性、长期性的问题。在生态文明建设过程中，制度是非常重要的，系统完备、科学规范、运行有效的制度体系是推进生态文明建设的保障和前提，也是深化改革、实现依法治国的内在要求。社会的文明主要强调的是对人的思想以及活动的引导性和包容性，而制度则是作为约束力量来调节人的实践。虽然我们可以通过自己的努力建造并维系良好的生态环境，但只是这样还远远不够，若缺乏对自身行为的规范和监管，是很难完全确保良好的生态环境能够长期维系的。因此，加快推进生态文明体制改革的重要性不言而喻。通过对人在资源开发、环境影响等方面的行为进行规范和约束，生态文明制度能起到持续稳定地提升生态文明水平的作用。合理的制度建设和改革创新更有利于加快生态文明建设的步伐，推动生态文明建设走上新台阶。
（二）加快推进生态文明体制改革的紧迫性
近年来，我国大力推进生态文明建设，开展了一系列根本性、开创性、长远性的工作，生态文明顶层设计和制度体系建设的加快推进，污染治理能力的增强，使得绿色发展成效明显，生态环境质量持续改善。但是，生态环境问题依旧是当前制约经济持续健康发展的重大矛盾、人民生活质量提高的重大障碍、中华民族永续发展的重大隐患之一。我国当前面临的生态环境问题，有着自然的、历史的原因，改革开放40年来经济社会飞速发展，在一些领域和区域的盲目、无序、过度开发是主因，而改革不到位、不及时，体制机制不完善、不健全，则是更深层次的原因。总而言之，我国的生态文明建设仍面临严峻挑战，要实现我国生态文明建设的快速推进，就必须进一步加快体制机制改革，进行制度体系建设和体制机制创新。党的十八届三中全会提出，到2020年形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，其中就包括健全生态文明制度体系。今年作为收官之年，我国已构筑起了由八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，但生态文明制度建设和治理改革的任务依旧紧迫、繁重、艰巨。
（三）加快推进生态文明体制改革的复杂性
随着生产力的巨大进步和生产技术的重大突破，自然资源的消耗速度大大超过了其自身的恢复速度，而人类活动产生的大量生产、生活垃圾以及有毒、有害物质也都大大超过了环境的消纳能力。生态环境的不断恶化，清新的空气被污染，洁净的水源被污染，遭到重金属污染的土壤所生产的有毒有害农产品仍在损害着人们的健康。气候变暖，资源枯竭，生态退化，贫富差距亦在加大[3] 34。而城市边界的无序扩张，台风、洪水、干旱、地震等自然灾害连年频发，人类社会的发展面临严峻的挑战。而造成这些问题的原因又十分复杂：工农业生产、资源开发、城乡居民生活、物流交换、国内国际贸易等等；这些活动所涉及的主体也非常多：各层级各部门决策者、生产企业、社会公众、资源开发者等等。从当前形势来看，我国生态环境保护仍滞后于经济社会发展，工业化、城镇化的任务尚未完成，发展与保护的矛盾依然突出，生态环境问题依然严重，区域城乡统筹不均衡，生态环境保护责任落地不够，治理体系不完善，生态问题引发社会风险、向政治安全领域渗透的压力上升。这就需要针对各类环境问题制定和完善相应的法律和制度，而由此涉及的就是一个庞大的系统工程，再加上生态文明建设还涉及国土空间开发、资源节约利用和生态经济发展，也都是需要各主体间有相互协调发展的思维。因此，加快推进生态文明体制改革将是一个系统性的工作，生态文明制度建设具有复杂性、充满挑战性。
三、习近平生态文明体制改革的主要内容
生态兴则文明兴，生态衰则文明败，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。近年来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，把生态文明建设摆在了党和国家事业发展全局中的重要位置，作出了一系列顶层设计、制度安排和决策部署。习近平同志作为生态文明建设的倡导者，一直以来我国都高度重视生态文明体制改革，将生态文明体制改革构建作为建设生态文明的重要内容，并进行了大量的积极探索。
（一）绿水青山就是金山银山的绿色政绩考评观
政绩指执政者在履行职责的过程中所取得的成绩，它既是人民群众评价党和政府的重要依据，也是党委组织部门任用干部的重要参考。领导干部的政绩观正确与否，不仅影响着领导干部的健康成长，更关系到党在人民群众中的威信和形象，关系到党和国家事业的永续发展。一段时间以来，我国的生态环境一度陷入“破坏—治理—再破坏—再治理”的恶性循环，究其主因，是“唯GDP论”作祟。“有什么样的尺子，就有什么样的干部”，有什么样的政绩考核，就会形成什么样的政绩观和施政行为。干部考核评价是无形的指挥棒，是依靠制度引导广大干部施政导向的最有力手段。在经济增长是硬指标，资源、环境、生态是软指标甚至是缺位指标的考核评价制度下，一些地区追求的必然是项目数量、发展速度、GDP总量等等，而对如何保护青山绿水、蓝天净土，往往会被忽视。生态文明考核评价制度，是通过多种方式方法对政府在生态文明方面的决策和管理的分析、比较、评价和测量。党的十八届三中全会提出，要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。党的十九大报告进一步强调，要“完善干部考核机制，建立激励机制和容错纠错机制”。2018年5月，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记明确强调“要建立科学合理的考核评价体系，考核结果作为各级领导班子和领导干部奖惩和提拔使用的重要依据”。同时，习近平总书记又指出“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”[4]。绿色化既是发展方式、发展理念的绿色化，同时也是财政、金融、生态、产业、执政方式的绿色化，要把生态文明建设融入经济社会发展的方方面面中去。
（二）严守生态红线的制度底线观
“红线”一词最初起源并应用于城市规划，具有形象化含义，规划部门批准建筑单位的地块，一般用红笔圈在图纸上，故称为“红线”。随着人们认识水平的提高，“红线”的内涵也不断地深化和发展，从最初的空间约束向数量约束拓展，由空间规划向管理制度延伸。生态保护红线作为我国一项重要的法律制度，是保护和维护国家生态安全的底线和生命线。习近平总书记强调“生态红线的观念一定要牢固树立起来。要精心研究和论证，究竟哪些要列入生态红线，如何从制度上保障生态红线，把良好生态系统尽可能保护起来。列入后全党全国就要一体遵行，决不能逾越。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚”[5]。党的十九大报告指出要“着力解决突出环境问题。坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动”。划定并严守生态保护红线，优先保护良好生态系统和重要物种栖息地，分类修复受损生态系统，建立和完善生态廊道，提高生态系统完整性和连通性，对于提高生态系统服务功能和优质生态产品供给能力具有重要的作用。严守生态红线的制度底线观不仅可以维护国家生态安全，促进经济社会可持续发展，而且将为实现中华民族永续发展奠定坚实的基础，为子孙后代留下金山银山。
（三）良好的生态环境是最普惠民生的综合决策观
随着社会的进步和人民生活水平的提高，人们对良好生态环境的需求和要求也不断增加，生态环境在群众生活幸福指数中的地位不断凸显。党的十八大以来，党中央把环境保护作为重要的民生问题和发展战略，给予了高度重视。把环境保护作为重要的民生问题，深刻揭示出环境保护的本质内涵和最终目标，体现了习近平总书记以人民群众的根本利益为中心的为民情怀，是确保党和国家生态文明建设事业发展的根本遵循和行动指南。良好的生态环境是最普惠民生的综合决策观，这也要求在经济社会发展决策时，要将生态环保要求同时纳入决策考量。积极主动地回应群众呼声，努力实现和满足群众的期待，应是各级干部思考一切问题的出发点和落脚点，是一切工作的主轴和核心。加强环境保护，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。环境的状况和质量，直接影响着人的生存环境。因此，保护生态环境就是保障民生，改善生态环境也是改善民生，生态环保工作是民生工作的重要组成部分。在这一问题上，各级政府必须高度重视，保持清醒认识，以最广大人民利益为环境保护工作的出发点和落脚点，关爱最广大人民的生命和健康。
（四）山水林田湖草是一个生命共同体的综合生态环境规制观
习近平总书记指出“山水林田湖草是一个生命共同体，形象地讲，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。……如果破坏了山、砍光了林，也就破坏了水，山就变成了秃山，水就变成了洪水，泥沙俱下，地就变成了没有养分的不毛之地，水土流失、沟壑纵横”[5]。在党的十九大报告中，习近平总书记则进一步把“山水林田湖”完善为“山水林田湖草”。党的十八大以来，习近平总书记从生态文明建设的整体视野提出“山水林田湖草是生命共同体”的论断，强调“统筹山水林田湖草系统治理”“全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”。这是马克思所指出的人与自然关系中人是“站在稳固的地球上呼吸着一切自然力的人”[6] 167的新概括、新发展，它促使人类重新审视占据工业文明数百年历程的“人类中心主义”自然观，是马克思主义自然观中国化的最新成果，显示出巨大的理论魅力和时代价值，成为当代中国生态文明建设的理论基础和根本遵循。在具体实践中，习近平总书记又指出“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”[1] 109。也就是说，山水林田湖草虽各有其权益，但同属生命共同体。在开发利用过程中必须冲破“博弈思维”，割舍“部门利益”，形成更高层面的协调机制，把各类生态资源纳入统一治理的框架之中。因此，在生态文明建设中，应根据各地实际情况，结合社会经济发展状况，有效开展山水林田湖草地生态综合治理，促进生态和社会发展相互协调，造福子孙后代。
四、制度和法律双管齐下的习近平生态文明体制改革推进路径
习近平总书记关于生态文明体制改革，建设美丽中国的一系列讲话，揭示了生态文明建设制度化、法治化的极端重要性。以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设和生态环境保护尤其重视。习近平总书记亲历亲为，率先垂范，为打好污染防治攻坚战提供了科学思想的指引和政治保障。全党全国人民贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强，为打好污染防治攻坚战提供了内生动力。2020年全国两会前后习近平总书记分别对浙江、陕西、山西进行了考察。浙江之行，他重访安吉县余村，视察西溪国家湿地公园，勉励大家“把绿水青山建得更美，把金山银山做得更大”；陕西之行，他深入秦岭了解生态修复，告诫要“当好秦岭生态卫士，决不能重蹈覆辙”；到山西，他在考察汾河治理时强调“正确的就要坚持下去，久久为功，不要反复、不要折腾，争取早日蹚出一条转型发展的新路子”。在他心中，人不负青山，青山定不负人。一路走来，一个主题贯穿这三次考察全程“生态优先 绿色发展”。2020年是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的决胜之年，也是打赢脱贫攻坚战的关键之年。在2020年全国两会前夕，习近平总书记在各地考察中一再强调生态文明建设，释放出的信号非常鲜明和强烈。不论是改善人类生存的自然环境，实现生态环境与人的和谐发展，提高人民生活的幸福指数，还是从制度上确保生态环境建设的质量和效益，都必须牢牢围绕制度和法律进行。因此，坚持制度和法律双管齐下的习近平生态文明体制改革推进路径是必然选择。
（一）最严密的生态文明体制改革需要依靠法治化
法治是一个国家发展的重要保障，是治国理政的基本方式。生态文明建设依赖于法治建设。权力制约是现代法治的核心。行政权力的不当行使，对法治的破坏、对权利的侵害远远大于个人和其他社会组织的行为，因此，保障权利是法治的精髓，立法分配权利、执法落实权利、司法救济权利，通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，完善对权利的保障是推动法治进步的重要手段。充分行使立法权，为生态文明建设立法，设立满足和适应社会发展及广大群众对生态文明建设要求的法律。通过立法改变人们对于破坏生态环境的放任态度，对所有触犯生态法律的行为进行惩罚，规范人的行为，是社会主义生态文明立法的意义取向。完善生态立法，不仅要完善关于生态保护的实质性的法律体系，填补法律的空白，同时也要完善相关程序性的法律规定。生态文明建设既需要全社会共同努力，也需要法治的跟进。通过法律授予社会群体平等的环境基本权，保障社会成员的生态福利，提高社会成员参与生态文明建设的积极性。同时，要通过法治建设约束社会成员的不文明行为，彰显法律的权威性，为生态文明建设营造良好的法治氛围。法律体现国家意志，是全体公民行为规范的底线。法也是党的主张和人民意愿的统一体现，无论什么人都要在法律范围内活动。因此，要在广大干部群众中树立法律的权威，使人们充分相信法律、自觉运用法律，形成全社会对法律的尊重。生态文明制度建设包括对现有生态文明相关法律进行梳理、完善，目的就是树立法律在生态文明建设领域的权威，通过法律对破坏生态环境的行为进行严格的约束。同时使政府、企业、个人树立法律观念，建立依靠法律解决生态文明建设问题与矛盾的制度体系。近年来，党和国家领导人的一系列讲话及政策文件都充分显示了新的法治思维、法治理念和法治方略，对我国生态文明制度建设具有重大指导意义和促进作用。任何观念或者理念的科学、民主和有效实施，必须用法治的思维、法治的方法和法治的措施予以推进，生态文明建设尤其如此。生态文明制度建设，就是要使生态文明建设实践更加规范化、制度化和法治化，就是要使生态文明建设有科学的规则可以依据、有周密的措施可以实施、有民主的标准可以评价、有严格的责任可以追究。而推进生态文明制度建设，既要针对现有问题进行制度创新，也要对现有的法律和制度进行完善，更重要的是要通过立法的完善、执法力度的强化、司法的严格，对生态文明建设各环节进行全面的检视，对经济、社会、生态、文化政策、法律法规和实施制度进行创新和完善，全面提升生态文明建设的“品格”[7]。
（二）用最严格的制度推进生态文明体制改革
“制度”一词是当今社会使用频率非常高的词汇，用通俗的语言描述，制度就是被制定出来的一系列规范人的行为的规则。作为人类社会发展衍生的产品，制度的诞生是依托于人的，只要有人际关系存在就必然会有制度产生。党的十八届三中全会提出“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度”“必须建立系统完整的生态文明制度体系”“用制度保护生态环境”等要求。生态文明建设旨在促进人口、资源、环境、发展的动态平衡，不断提升人与自然和谐相处的文明程度，不可避免地涉及到人与自然关系的调节、人与人关系的调节，其建设过程和目的必然要产生相应的制度体系。1. 加快建立国土空间开发保护制度。国土是生态文明建设的空间载体和空间规划的物质基础。改革开放以来，我国国土空间开发利用取得了举世瞩目的成就，以相对紧缺的资源赋存支撑了长达40年的高速增长。当前，我国已经进入全面建成小康社会的决胜阶段，经济发展进入了新常态，供给侧结构性改革正在加快推进，国土开发和保护面临着许多新情况、新矛盾和新挑战。党的十九大报告指出要“构建国土空间开发保护制度”，就是要按照人口资源环境相均衡，生产空间、生活空间、生态空间三大功能空间科学布局，经济效益、社会效益、生态效益三类效益有机统一的原则，以法律为依据，以空间规划为基础，以用途管制和市场化机制为手段，严格控制国土空间开发强度，调整优化空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间。加快建立国土空间开发保护制度的主要目的是保护对人类持续繁衍发展及我国经济社会可持续发展具有重要作用的自然生态系统，以进一步优化生态安全格局，增强我国经济社会可持续发展的生态支持能力。进入新时代，我们构建国土空间开发保护制度，做好国土空间规划，推进生态文明建设，形成绿色发展方式和生活方式，为建设富强美丽的中国梦而奋斗。2. 完善责任追究制度。环境的公共产品性质决定了其在某种程度上如果完全用市场手段来调节可能失灵。地方政府环境责任的缺失是环境保护领域政府失能、环境法律失效的一个重要原因。政府环境责任的缺失通常表现为“重政府经济责任，轻政府环境责任”“重企业环境义务和责任，轻政府环境义务和责任”“重政府环境权利，轻政府环境义务”。目前，地方政府作为推动经济社会发展的主导力量，在环境保护中也处于主导地位，解决环境问题的主要机制和作用也集中在政府身上。因此，《环境保护法》强化了政府责任，开创性地设立了环保督政问责制度，通过目标评价机制和考核制度，让政府能正确处理保护与发展的关系，在平衡经济发展和环境保护中起更大作用。习近平总书记指出“资源环境是公共产品，对其造成损害和破坏必须追究责任”“要建立责任追究制度，……对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究”[8]。当前，我国生态文明建设虽取得了成效，但仍时有重大环境事件发生，严重威胁着广大人民群众的生命和财产安全。我国虽然明确实行生态环境损害责任终身追究制；并强调党委及其组织部门在地方党政官员选拔任用工作中，应当按规定将资源消耗、环境保护、生态效益等情况作为考核评价的重要内容，对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的官员不得提拔使用或者转任其他重要职务。但是，实际上在重大污染事件发生后，责任追究一度被视为难以完成的任务，致使党和政府的形象受损。随着生态文明制度的完善，对领导干部实行自然资源资产离任审计，完善生态环境损害责任终身追究制，不仅可以规范党政领导人的施政行为，而且将为经济转型和可持续发展提供重要的制度保障。3. 细化考核问责标准。党的十九届四中全会提出，坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制。中纪委十九届四次全会强调，坚持严字当头、权责统一，实施规范问责、精准问责，增强问责的严肃性和公信力；进一步界定不同问责情形的问责主体，督促各类问责主体齐抓共管；及时纠正滥用问责、不当问责问题，造成不良影响的要严肃追责。问责工作是健全党和国家监督体系的重要内容，是一项严肃的政治工作，必须通过严密的制度设计、规范的程序安排、明晰的责任权限，保证其在正确的轨道上运行。进入21世纪以来，环境管理制度进入系统化、整体性建设阶段。细化考核问责标准就是建立一套有效的问责机制，使党政领导干部切实转变执政理念，为生态保护和环境质量负责。生态文明建设是一个长期性、持续性的进程，生态绩效往往并不能在短时间内表现出来。现行规定较短的任期使得干部容易为地方的短期利益着想，往往放弃长期发展策略，而选择短期见效快的发展项目。“从事长期行为的人，只承担长期行为的成本，而得不到长期行为的收益，其结果，只能是短期行为的普遍化”[9]。任期的限制使得生态绩效考核难以完全反映出本届政府在生态文明建设方面的努力。这时候进行生态政绩考核必须要解决的问题就是设置指标让官员的生态政绩在一个较短的时期内表现出来，有效排除官员任期时间过短所带来的生态政绩不明显的问题，从而带动其追求生态政绩的积极性。
五、结语
面对当前资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化的严峻形势，党的十九大报告明确指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，为中华民族伟大复兴的中国梦画出一幅宏伟蓝图，并为实现这一蓝图提出新思想，新措施。随着我国经济社会的高速发展，环境问题越来越复杂多样。处于应对和解决环境问题核心地位的生态文明体制改革制度从无到有，不断从单一走向丰富，从初步走向完善。国家治理现代化的推进，要求建设法治政府、诚信政府、透明政府和责任政府[10]。我们只有高度重视制度、法治建设在生态文明建设中的硬性约束作用，才能确保基本的生态安全。只有将生态优先的意识融入到社会生活的方方面面，才能在保障生态安全的基础上进一步构筑人类幸福生活永续发展的美好大生态。