摘 要:在工业革命时期，城市建设多以“先进”“产业”“高端”为主，重速度而轻质量，导致在一段时期内城市成为人类生活中的“异化物”。这种缺乏对“人”的关怀的城市发展模式是不可持续且弊病百出的。尤其在今天的中国，城市化进程已进入下半场，人民城市的理念深入人心，关注民众需求的广度而非建筑的高度，成为各级城市党委、政府的重要责任。对此，需要我们从人口结构、产业平衡、风险管控等多方面切入，挖掘城市发展的多重面向，更进一步推动城市化进程走向“以人民为中心”的高质量发展阶段。
关键词:城市化 以人民为中心 城市治理 高质量发展
城市化进程受制于多重因素的综合作用。一般认为，在城市化率突破50%时，城市化进程将逐渐放缓，在这样的判断下，中国城市化已经进入下半场。随着城市增长速度的减缓，快速城市化进程中往往被忽视的城市规划、城市建设、城市治理中的阶段性问题快速叠加：从人口学的角度，老龄化与少子化并存的人口结构，对青年群体形成空前压力；从产业平衡的角度，如何协调传统工业与现代服务业的关系，成为城市政府左右为难的政策选择；从风险管控的角度，城市治理还需要在常态治理与应急治理之间适时调整。
宏观城市规划的社区化转向
作为公共空间的再分配机制，城市规划涉及密度、人口与产业的合理分布。必须看到的是，由于中国区域发展的不平衡，城市规划的任务也存在差异，东部地区的城市化进程较快，并已形成世界级都市区，因此这些地区的城市规划需要同时兼顾区域发展；而对于中西部地区，城市规划仍然属于特定地理空间的再布局。
中国的城市规划受到不同行政机关的影响，为了克服城市规划与国民经济和社会发展、土地利用、生态环境保护等规划的割裂，2014年，我国28个市县开展“多规合一”试点，力图实现生态空间、农业空间、城镇空间编制的一体化。但是随着城市化进程的推进，城市规划的重心不仅仅是实现“多规合一”，更要转向具体城市生活，转向社区需求。例如在城市化初期，住房问题是需要优先解决的社会问题，提升密度因此成为城市规划的优先目标，但是在城市化中后期，随着经济社会发展，在人们的住房问题初步缓解之后，诸如高品质的公共服务、必要的交往保障、闲暇的时间供给就成为城市治理的优先政策。这就要求城市规划要从专家视角走向平民视角，也就是说，城市规划还需要实现从地理规划到社区规划，从精英规划到大众规划的任务转换。
城市建设的产、地、人协同
上个世纪30年代，《雅典宪章》概括了城市的四大功能：居住、工作、休憩和交通，并在此基础上提出了城市的“功能分区”思想。这一思想在一定程度上也影响了我国改革开放之后的城市规划。在一些城市政府看来，产业、空间是城市发展的重要要素，因此在很短时间里，中国城市几乎都走向了“新区”路径，即通过开发区的建设促进经济增长，并通过新区—新城的时间轴来实现城市规模性扩张。产业与空间两大要素之间通常还嵌入政府权力要素，一些城市通过政府办公场所向新区搬迁来扩大城市边界、加大土地开发强度。然而，单纯通过土地、产业、权力的结盟来经营城市存在风险，一些城市政府债务高企，一些城市过分依赖土地收益，一旦城市化进程放缓，城市政府违约风险必然放大。这样的风险已经浮现，受制于国际、国内经济气候的影响，近年来一些城市经济出现明显衰退，一些城市政府地方性债务难以化解，一些城市房产开发商出现资金断裂，所有这些都给城市社会秩序带来变数。
国际建筑协会颁布的《马丘比丘宪章》指出，“宏观经济计划与实际的城市发展规划之问的普遍脱节，已经浪费掉为数不多的资源，并降低了两者的效用。以笼统的、相对抽象的经济政策为基础而作出的各种决定，往往在城市用地范围上反映出它的副作用”。两部宪章分别解释了中国城市化进程的重心转移，《雅典宪章》虽然重视人的尺度，但是客观上把城市理解为区域与建筑、产业与空间的协同，《马丘比丘宪章》则侧重于修复由《雅典宪章》这一疏忽而割裂的城市纹理。事实上，无论是疏散还是集中，城市规划学者都承认，离开人的角色，城市无法实现建筑、区域、产业的连接，但是由于城市发展中的权力偏好及效用主义，人往往是被率先牺牲的那一部分。在这一意义上，当人成为城市结构失衡的反制力量时，城市发展已经暴露出深层的危机。
伴随着产业结构的全球分布，一些国家推行去工业化。在中国，一些城市也以城市更新的名义去工业化，原来的工厂区演变成附加值更高的金融或服务部门，一些保留下来的工厂被集中迁移到远郊甚至远离城市。但是粗暴的城市政策一旦忽略了人的选择，就往往走向政策目标的反面。研究国外的一些案例发现，城市政府、制造商与服务商往往会形成政策博弈。如1967年，在英国的克罗伊顿市，为了反对城市中心商业区的扩张及其对于工业区的空间侵蚀，拥有3000员工的飞利浦公司威胁要搬离城市，试图以增加失业人口向城市政府施压。
从人的角度，城市的区域与建筑、产业与空间的协同并不困难，换言之，这一协同未必形成简单的政策替代。从发展阶段看，中国仍然处于工业化中后期，工业现代化仍然是国家发展的阶段性任务；从产业政策看，中国全产业链的经济结构并不支持城市、尤其是工业中心城市大规模降低制造业比例；从社会政策看，根据我国人口受教育程度，实现充分就业，降低居民的交通等生活成本有助于重建以家庭、社区为单元的城市治理体系。
城市发展的安全保障
城市是中国经济社会发展的基石，城市以其技术、产业、资金的集聚优势助推了中国的现代化进程，城市的安全事关中国产业升级、社会变迁甚至民族复兴的重大任务。今天的中国，从工业中心到综合中心，城市数量众多、空间布局均衡，在长三角、珠三角等特定区域，不同类型、规模的城市星罗棋布，要素密集，并形成以一个或多个城市为核心的大都会区；从城市个体的角度，有限的城市空间汇聚了人员、产业、资金、技术等诸多要素，而作为城市发展的牵制性要素，自然灾害、事故灾难、社会安全与公共卫生都深刻影响着城市的运行。同时，无论是道路、桥梁、公园、紧急疏散场所，还是给水、电力、管道等基础设施，在城市建设历史中欠账较多，制约了城市的健康发展，也给城市治理提出了挑战。
安全是发展的保障，中国的城市安全需要从技术与制度两个方面着手：从技术更新的角度，中国的城市改造需要同时兼顾数字背景，通过数据采集与共享，通过城市孪生技术，使城市安全风险显现化；在城市安全防范上，以疫情防控为契机，需要建立常态管理与应急管理的切换路径。根据现有的大城市管理对象与幅度，审慎思考特大城市的空间布局。在中国城市化的进程中，空间分散固然不适用人口超大国家的城市化道路，但是必要的空间分散有助于缓解超大城市在交通、医疗、教育等方面的聚集压力。随着城市数字化转型，公共服务可以通过在线方式加以推行，从而实现以市域为对象的全面治理。
城市治理的多维友好
既然城市以人为中心进行空间延展，那么人的角色及其运作就必须成为城市治理的重点。今天的中国正在进行人类史上空前的城市化进程，同时人口结构正在发生巨大变化，老龄化、少子化时代同时到来。由于劳动人口的减少，中青年人口的社会负担加大，2013—2019年，全国16—59岁的劳动年龄人口由91954万下降到89640万，2019年中国60岁及以上人口占总人口的比重达到18.1%。根据《中国统计年鉴2021》的数据，2020年，人口出生率为8.52%，自然增长率仅为1.45%。中国人口的结构性变化引导了城市治理的行动变迁，在人口生育激励政策需要更长时间才能达到预期效果的情况下，城市要实现老年、青年、儿童的友好化转向。从显性的角度，积极老龄化与青年、儿童友好型城市建设应该同时成为城市治理的基本取向；从隐性的角度，老年友好型城市、儿童友好型城市与青年友好型城市的建设是逻辑相通的。也就是说，中国的城市治理需要一个系统性方案，即如何通过特定群体的公共服务提升释放全社会人口的活力。借助于数字化等手段的推进，城市需要更加精准化、专业化的服务供给。具体而言，中国城市需要通过“加装电梯”等城市服务，使老龄群体更能积极融入城市生活；通过社区托管，使幼儿群体的城市生活更加轻松；更为重要的是，通过必要的法律规制，使青年群体可以有更多的时间投入家庭、社区生活，从而增加城市生活的温度。
【本文作者为华东政法大学政治学与公共管理学院教授；本文系国家社会科学基金项目“中国特色特大城市贫困治理研究”（19BZZ085）的阶段性成果】