摘 要：社会治理是一种以人为本的治理方式, 它以各行为主体间的多元合作和主体参与为治理基础, 在科学规范的规章制度指引下, 可以更好地应对社会问题, 促进社会资源合理配置, 满足民众合理需求。中国的社会治理既区别于西方的治理理论, 也同传统的社会管理相区分, 它与中国的社会转型和社会变迁紧密结合在一起, 在中国独特的政治、经济和文化发展背景之下, 具有自身的理论特质和实践模式。我们应该对中国治理文化的特殊性、治理情境的复杂性以及治理内容的内生性有清晰的认知, 并从协调各方社会关系、转换政府治理模式、变更社会行为方式以及发挥文化治理功能四个层面来构建科学合理的社会治理体制, 实现社会和谐有序运转。
关键词：治理体系; 治理能力; 政治学理论; 社会治理; 理论内涵; 实践路径
作者简介： 向德平, 博士, 华中师范大学社会学院教授, 博士生导师。湖北省人文社会科学重点研究基地“社会发展与社会政策研究中心”主任。“百千万人才工程”国家级人选, 享受国务院政府特殊津贴。出版著作20余部, 发表学术论文80余篇, 多项成果获省部级奖励。苏海, 华中师范大学社会学院博士研究生。
中国共产党十八届三中全会公报中提出, 要加快推进社会领域制度创新, 推进基本公共服务均等化, 加快形成科学有效的社会治理体制, 确保社会既充满活力又和谐有序。社会治理理念的正式提出, 表明我国更加注重政治、经济、社会和文化各领域的协调发展, 标志着我国的社会建设进入了一个新的发展阶段。深化社会体制改革, 改革收入分配制度, 保障和改善民生, 促进社会公平正义成为社会发展的主旋律。中国的社会治理既区别于西方的治理理论, 也同传统的社会管理相区分, 它是与中国的社会转型和社会变迁紧密结合在一起的, 在中国独特的政治、经济和文化发展背景之下, 具有自身的理论特质和实践模式。
一、“社会治理”的词源演变
“社会治理”是在“治理”这一术语的基础上产生的。“治理”一词在中西方长期存在, 初始涵义基本等同于“统治”, 即控制、操纵的意思。1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲:从危机到可持续增长》中提出, 非洲发展问题的根源在于“治理危机”, 治理这个概念才开始被更广泛地研究和运用。20世纪90年代以来, 一些西方学者在现代化的发展背景之下, 对治理作出了更深入的解释, 并形成了治理理论。美国学者罗西瑙在《没有政府的治理》一书中将治理定义为:“一系列活动领域里或隐或显的规则, 它们更依赖于主体间重要性的程度, 而不仅是正式颁布的宪法和宪章。”他认为治理是一种在共同目标和规则支持下的活动, 治理主体不一定是政府, 也不需要依靠国家强制力量来实现[1]。库依曼和范·弗利埃特指出:“治理所要创造的结构和秩序不能由外部强加;治理作用的发挥是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[2]英国学者格里·斯托克则从治理主体的多元、治理责任的模糊、主体间权力的依赖、治理网络的自主以及治理工具的现代性五个层面对治理内容作了进一步的丰富和拓展[3]。西方学者对治理理论的深入研究, 拓展了国家和社会关系的分析框架, 使人们看到了政府和市场在社会资源配置中的局限性。全球治理委员会于1995年在《我们的全球之家》研究报告中指出, 治理是各种公共或私人机构在管理共同事务时所采用的方式总和, 是在调和各种社会冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续性过程。它有四个特征:治理不是一整套规则和一种活动, 而是一个过程;治理过程的基础不是控制, 而是协调;治理既涉及公共部门, 也包括私人部门;治理不是一种正式的制度, 而是持续的互动[4]。这一阐释更具代表性和权威性, 基本表达了治理的深层涵义。
20世纪末以来, 国内学者也开始对治理理论进行研究。毛寿龙将治理与统治、行政和管理区分开来, 他认为治理一词介于负责统治的政治与负责具体事务的管理之间, 它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代[5]。俞可平认为治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序, 并在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动, 以最大限度地增进公共利益, 满足公众需要[6]。张康之就社会治理模式中的德治与法治、社会治理者的责任、社会治理中的价值与契约精神等伦理层面的内容进行了研究, 赋予了社会治理以人文情怀。总之, 社会治理旨在建立一种国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动的治理状态, 是在科学规范的规章制度的指引下, 强调各行为主体主动参与的社会发展过程。
二、“社会治理”的特点
社会治理区别于传统的社会管理理念, 二者在治理主体、治理目标和治理方法上有着明显的区分。“社会治理蕴涵了服务至上和公正至上的管理理念, 它既要将政府从包揽一切的财政重负中解脱出来, 又要谋求社会多个主体、多种力量的协商合作;既要增强私营部门、公民社会的活力和自主性, 又要保证私营部门和公民社会对具体意义上的公众负责;既要提高社会管理的效率, 又要保证社会管理过程和结果的相对公正。”[7]
(一) 治理主体不同
社会管理主要是以政府为单一行为主体的管治行为。它以政府为权力中心, 是行政权力对管理对象的单项管理, 缺少灵活性和互动性。社会治理则强调主体的多元化。包括政府、社会组织、自治组织、部分私人部门以及直接参与公共生活的公民都将成为新的治理主体。他们在社会公共事务治理中发挥着不同的作用, 通过彼此间的分工与协作、沟通与配合, 结成社会治理的立体性交叉网络[8]。社会治理网络的形成与作用的发挥, 需要多个行为主体的自觉互动, 而不能靠外部力量的强加。在互动过程中, 各个行为主体结成平等互助的合作关系, 促使各方主动参与治理, 最终实现利益共享。
(二) 治理目标不同
社会管理主要是为了改变管理者的管理技巧, 丰富管理手段, 更好地实现社会控制。社会治理则强调效率、公平和利益共享, 而不是简单追求效率或照顾某一群体的特殊利益。它希望达到一种“善治”的治理状态, 即实现治理的合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁与公正[9]。治理目标的多元化和公共性, 可以将不同民众的需求意愿转化为有效的政策选择, 将多元的社会利益转化为统一的行动。
(三) 治理方法不同
社会管理的方法是靠政府的权威力量制定相应的社会政策, 以此来规范和管理社会事务。而社会治理则强调发挥多主体的共谋作用, 在更加规范科学的规章制度的引导之下, 鼓励参与者在沟通协商的环境中, 形成符合民众整体利益的社会政策, 谋求社会整体发展。社会治理强调权力的平行化与制度的规范化。通过适当的赋权与制度的约束, 实现治理主体的主动有效参与, 依靠集体力量解决社会矛盾, 并为民众提供更丰富的公共产品和服务。在社会治理的理想情境之中, 传统自上而下的权力运行方式将趋于平行化, 政府不再是合法权利的唯一来源, 各个治理主体都会以平等的姿态参与到社会事务的管理过程中。各治理主体的治理权限都源于法律的规定, 治理内容和治理手段都必须符合法律要求, 任何超越法定职权范围的社会治理都会被视为无效。同时, 社会治理功效的发挥有赖于各种正式制度和规则的制定和实施, 也需要民众认可的, 并符合公共利益的各种非正式的制度安排。
三、“社会治理”的理论内涵
社会治理理论打破了传统的、高度集中的、政府主导下的等级组织管理方式, 为协调国家、市场和社会三者的关系提供了一个新的实现渠道。其蕴含的互动合作、公平民主与协商参与等治理理念, 有助于我国更好地推进社会治理实践。改革开放以来, 中国的经济发展、政治民主和社会进步为社会治理理念开拓了足够的发展空间, 也提供了丰富的物质资本、人力资本和社会资本去开展具体实践。中国的社会治理, 有着自身独特的发展背景和社会基础, 既是党和政府对自身执政方式的理性反思, 也是对社会转型期各种社会问题的积极回应。我们需要在西方治理理念的基础之上, 对中国治理文化的特殊性、治理情境的复杂性以及治理内容的内生性有清晰的认知, 在与中国本土实际相结合的基础上加以运用。
(一) 治理文化的特殊性
中国社会缺少西方较为完善的公民社会和契约精神, 但中国的社会治理有着自身独特的治理传统和治理优势。中国传统的治理文化和现代化的治理追求, 共同为社会治理提供了丰富而更具发展潜力的治理素材。
一是中国传统文化中蕴含的中庸、大同与家族协作等思想具有社会整合功能, 可以将不同社会群体统一融合于家庭、宗族和国家之中, 为社会秩序的正常运转提供伦理规范和价值引导, 有利于社会治理和社会进步。儒家等传统文化中“民为贵、社稷次之、君为轻”等人本理念的体现和传承, 也充分肯定了公民在社会中的地位和作用, 这在某种层面上厘清了政府和社会的关系, 为社会治理提供了有效的治理原则。尤其是在隋唐科举制逐渐成熟之后, 儒学所重视的文治礼教得以上升成为立国原则, 从而使一统王权与较小规模的政府有机结合起来, 使精英的培养、流动、选拔、使用与储备在全社会范围内最大限度地合理展开, 使统治精英与社会精英都能兼具使命感、责任感与自律意识, 使整个社会得以用较低的成本达成极为有效的治理[10]。
二是传统中央和地方的两级治理模式蕴含了本土的社会自治文化, 这成为中国社会的治理基础之一。封建王朝的统治者将治理权力下放到基层, 依托县级管理者对县级区域进行治理。在基层村庄之中, 则主要以亲缘、地缘为纽带形成的家族和乡里村社为治理主体, 它将同姓的家族成员用血缘和亲缘联系起来, 并在村规民约的约束制衡之下, 进行家族式治理。正如费孝通先生所言, 中国的传统政治结构有着中央和地方自治的两层, 中央所做的事是极其有限的, 地方上的公益不受中央的干涉, 一般由自治团体管理。自治团体是由当地人民具体需要生发形成的, 而且享受着地方人民所授予的权力, 不受中央干涉[11]。这种两级管理方式与基层治理模式, 将社会治理与人伦亲情糅合在一起, 可以因人、因地、因俗而异, 针对性较强, 方便灵活, 治理成本也相对较低。
三是马克思主义治理文化对我国社会治理的启示和引领作用。我国是社会主义国家, 以马克思主义为主要治国理念。马克思主义对国家、社会与人民关系的论述, 以及理论联系实际、人民群众是历史的创造者等治理思想, 都是我国独特治理文化的有机组成部分。实施科学发展观、构建和谐社会等新的治国理念, 则对国家和社会的关系进行了重新解读和实践, 有助于社会治理理念的拓展。随着中国社会主义事业的不断发展与马克思主义理论的不断创新, 我国的社会治理文化必将更加丰富。我们需要不断突破已有治理理念的束缚, 谋求更好的治理效果。
(二) 治理情境的复杂性
中国作为一个发展中国家, 其治理情境相对复杂, 这既在一定程度上增加了社会治理的难度, 也给社会治理理论在中国的发展创新带来了更多的可能性。一方面, 改革开放以来, 我国的经济、政治和文化体制都发生了很大的变化, 这在客观上要求政府不断改善自身的管理方式, 形成具有自身特色的治理模式。
在经济体制层面, 我国的经济体制逐渐由单一的公有制经济发展为以公有制经济为主体, 多种所有制经济共同发展的所有制结构, 市场在经济发展过程中的主导地位得以确立并深入发展。计划经济时代, 政府对经济的管理方式无法为经济注入发展活力, 已不再适应当前的经济所有制结构。只有构建新的社会治理体制, 明晰各个治理主体的权责义务, 才能促使各个市场主体都积极参与到经济发展过程之中, 提高企业的生产效率, 让民众更好地享受经济发展成果。
在政治体制层面, 我国的政治结构也由传统的集权型逐步向民主法治型转化, 党政分开、政企分开、行政分权、机构改革、完善社会主义民主与法制, 都成为政治体制改革的重要体现。以往少数人的政治决策和强制的行政命令已不再适合当前的政治发展环境。
在文化体制层面, 随着我国文化体制改革的深入, 传统政府对公益性文化事业和经营性文化产业都统包统揽的管理方式束缚了文化事业和文化产业的发展, 不利于文化的发展繁荣。社会治理用分权式的管理环境取代了原先高度集中的等级组织结构, 可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法, 从而节约经济成本。
另一方面, 我国现有的社会治理结构还不够健全, 市场和社会两大治理主体还没有发展成为能有效承载政府职能转变和功能下放的载体, 其主动参与机制远未形成, 治理效能也有待挖掘。尤其是应该承担大量社会治理职能的社会组织的发展比较滞后, 还不够规范成熟。改革开放以来, 我国的市场经济发展迅速, 带来了巨大的经济效益, 这为社会组织的发展创造了良好的物质条件。但大部分社会组织的发展规模依然较小, 实力较弱, 缺少相应的活动项目, 在社会治理中的角色定位也不够清晰。不少社会组织还需要依附在国家权力层面, 才能获得相应的社会资源以维持生存。同时, 受传统文化与社会转型的影响, 我国基层社会自治系统的功能无法得到有效发挥。公民体制内的参与渠道不多, 参与效果不明显, 社会发展的内生动力不足, 由此导致的集体上访、群体性事件等非制度化的政治参与大量涌现, 公民运动与政府之间的张力过大, 公民社会的治理角色还有待进一步调适[12]。这种复杂的治理情境, 亟须新的具有本土特色的社会治理体制的建立。
(三) 治理内容的内生性
中国社会治理的内容根植于中国自身的经济发展与社会变迁之中, 具有中国特色。当前, 中国社会治理的内容主要有两方面。
1. 回应和解决弱势群体问题、生态环境问题等社会转型期间凸显出来的社会问题
当前, 我国已进入改革的关键时期, 社会转型速度加快, 已有的社会阶层结构被打破, 利益格局日益多元化和复杂化。各利益群体在争取和维护自身利益的过程中产生了一系列的矛盾和冲突, 致使我国的社会利益格局失衡, 社会整合难度加大。具体表现在, 不同社会阶层、不同发展区域之间的收入差距过大, 弱势群体数量增多, 人民群众的公共利益受到侵害;社会保障制度的质量不高, 与人民群众利益密切相关的教育、医疗、就业等领域内的矛盾突出;政府在社会政策的制定和公共服务的提供层面, 又缺少丰富的资源和有效的治理渠道, 资源整合利用率较低, 社会回应性差, 无法适应市场经济背景下社会治理的多元化需求, 这在一定程度上降低了民众对政府的信任感, 不利于社会的和谐稳定。同时, 随着市场经济的不断发展, 社会成员的思想道德建设水平有所滞后, 某些政府管理者的素质、能力和作风也未能跟上社会发展的步伐, 造成了多元主体间不能有效沟通, 无法形成有效的信任机制。这些社会转型背景下出现的社会矛盾和问题, 成为当前我国社会治理的主要内容之一。
2. 满足民众合理需求, 整合各种社会资源, 为民众提供有效的公共服务
随着市场经济的发展和现代化步伐的加快, 我国民众的需求日益多样化, 社会成员的价值取向由高度一致性向多元化和多层次转变。信息技术日新月异的发展, 网络平台的快捷应用和西方民主思想的引入, 使得我国社会更加自由开放, 政府对民众思想的控制程度开始下降, 民众对政府的依赖性也有所减弱, 人们思想活动的独立性、多变性、选择性和差异性大大增强, 逐渐成为一个个独立自主的权利主体。由于不同社会成员的文化教育水平不同, 生活背景相异, 利益诉求以及生活目标也有很大差别, 这就增加了政府的工作难度。社会治理的多元性和主体参与性, 可以更好地了解民众的需求, 并通过合适的渠道, 最大限度地增进公共利益, 为社会成员提供更丰富有效的公共服务。
对中国社会治理的理论特质进行本土性阐释, 既能使我们更加理性地看待西方的治理理论, 也能使我们的治理理念从工具性层面逐步转到价值层面, 通过整合各行为主体的治理智慧和治理资源, 实现社会整体利益和个人合理需求的有机结合, 有效地回应各种社会问题, 丰富公共服务的提供方式, 提升社会发展活力, 满足民众合理需求。
四、“社会治理”的实践路径
中国社会治理体系的建构, 需要在借鉴西方治理理论的基础之上, 更加强调我国本土文化的特殊性以及制度的自觉性、计划性和科学性, 将不同治理主体统一融合起来, 改变传统单一的治理结构, 发挥各主体的治理优势, 构建包容开放的治理文化, 培育理性文明的行为方式, 最终建立起多元参与、协调互动与合法依规的治理网络。
(一) 协调多重社会关系
社会治理是各个行为主体协调互动的行动过程, 只有将政府的公平导向和宏观调控职能、市场的效率导向和良性竞争特点以及社会组织的公益导向和集体行动优势结合起来, 构建政府、市场和社会的联动机制和信任机制, 才能更有效地分担公共服务责任, 维护公共利益, 保障私人权益, 实现社会的良性运行和协调发展。
1. 要协调政府和市场的关系
在社会治理的各个领域, 尤其是公共服务领域, 政府和市场既是两个参与主体, 又是社会治理的两种治理手段和机制。在多元参与背景之下, 要摆脱非此即彼的局限, 综合政府和市场优势, 融合政府的公共性、集中性优势和市场的效率高、回应性强的优点, 形成一种多元主体合作共治的社会治理新范式[13]。政府要逐步完善当前的市场经济体制建设, 完善与市场运行有关的法律制度, 不断加强宏观调控, 形成统一开放的市场体系, 为社会治理奠定坚实的物质基础。市场主体要在遵循市场规则的前提下, 通过公平竞争和市场配置的方式, 降低社会治理成本, 提高社会治理的效率和效益。
2. 要协调政府和社会的关系
完善我国的社会治理结构, 也应该重新塑造政府与社会的关系。国家需要在推动改革的同时, 加速变更政府职能, 主动、逐渐地撤出不应干涉的社会领域, 社会成员则充分利用改革的有利条件和契机, 有意识、理性地推动市民社会的构建。随着改革的深入, 社会成员要在继续发展和完善自身的同时, 逐渐进入“公域”之中, 并与国家形成良性的互动关系[14]。政府要优化自身的结构和功能, 合理界定行为边界, 提高政府的办事效率和能力, 把某些权力下放给有资质的社会组织和法人实体, 把自身不能解决或解决不好的事情交由社会力量承担。以社区社会组织、志愿服务机构和行业协会为主体的社会力量分别致力于解决各种不同的社会问题, 它们通过整合社会资源, 可以为有需要者提供直接或间接的社会服务, 并参与到政府制定社会政策之中, 协助规范社会制度, 构建起真正的社会生活共同体。通过发挥政府、市场和社会三者的比较优势, 可以实现社会治理的最优效应, 减轻政府的工作负担, 提升社会运转的灵活性。
(二) 转换政府治理模式
政府治理模式是政府在对社会系统的组成部分和社会生活的各个领域进行有目的、有计划的调节与控制时所遵循的原则、途径、程序和方式[15]。社会治理是我国深化改革的有效推动力, 要使其发挥最大效能, 满足社会成员的合理需求, 就需要转换已有的政府治理模式, 塑造先进的治理理念, 搭建完善的治理机制, 改变传统的治理途径和方式。
1. 在治理理念层面, 政府要转变传统的权力本位的价值观念, 提升其他社会治理主体的地位
政府与其他的治理主体是一种平等的合作关系, 而不是命令与服从的关系。各治理主体对社会政策的制定和社会事务的实施享有平等的发言权和参与权, 它们在平等权利地位的基础之上, 可以将已有的强制式单一管理, 转变为自觉型的多元治理, 形成自主自治的治理网络, 并利用丰富的资源为民众提供公共服务。
2. 在治理机制层面, 包括激励、约束和评估机制在内的机制建设是不同治理主体能够形成相互依存和相互合作关系的关键
它可以纠正已有治理方式的不足, 调动治理主体的积极性, 塑造科学合理的治理氛围。治理既包括政府机制, 同时也包含非正式、非政府的机制, 随着治理范围的扩大, 各类人群和社会组织都可以借助这些机制满足自身的需要, 并实现自身的愿望[1]。中国在社会治理体系的构建过程中, 既要做到与时俱进, 构建与经济社会发展相适应的各种机制, 又要保障机制实施的真实有效性与科学合理性, 要在制定、执行和评估过程中充分利用多种渠道收集各类信息并进行梳理, 科学预见未来社会发展的动态, 特别是对社会发展中各类关系的存在条件及其可变性要高度关注。社会治理体系的构建必须要考虑机制存在条件的变化情况, 预留适度空间以增强机制本身的适应性和灵活性, 也要启动对不可预料的突发事件的应急机制, 妥善处理社会多态变动状况下的治理问题[16]。
3. 在治理的途径和方式层面, 政府要改变传统的依靠行政命令和管制处理社会事务的管理方法, 构建服务型政府, 加强公共服务和社会协调职能, 为经济社会发展创造和提供良好的政策环境
要改变以往对市场和社会过度管制的方式, 通过赋权给社会组织和社会民众的方式, 利用新的治理工具和治理技术, 支持社会组织和社会民众自我组织, 自我管理, 鼓励社会成员积极参与社会公共事务, 创造更有效的治理途径, 提升社会治理能力。
(三) 规范社会行为方式
社会治理摒弃了将效率视作政府行为准则的观点, 开始追求协调、可持续的社会发展模式[7]。社会治理要在不同的制度关系中运用适度的权力和丰富的资源去引导、控制和规范民众的社会行为, 最大限度地增进公共利益。一要保证治理行为的合法性, 做到依法治理, 实现治理信息的准确和决策程序的公开透明。要坚持依法治国, 加强社会主义法制建设, 建立健全各项法律法规, 提高立法质量, 提升执法水平, 强化司法监督。坚持法律面前人人平等的原则, 努力保障民众的合法权益, 运用法律手段管理社会事务, 解决各类社会矛盾和社会问题, 促进社会整合;二要注重协商合作。各个治理主体要通过集体合作的方式, 创造一个平等协商的治理环境, 在谈判协商和互助合作过程中, 降低治理系统的复杂性和不确定性;三要强调主体参与。我国社会孕育了丰富的物质和精神治理资源, 要通过参与理念的培育以及社区社会组织的服务, 调动这些潜在的治理资源, 保障民众的参与权利, 创新社会参与渠道与参与方式, 推动各行为主体积极参与公共事务的治理。
(四) 发挥文化治理功能
社会治理旨在重构国家与社会之间的互动关系, 寻求一种更合理有效的社会运行方式。文化作为一种更为深层的变量, 凝结在“国家—社会”关系的理念和预设之中, 对“国家—社会”关系的现实策略和行动选择会形成影响[17]。文化治理功能的发挥过程就是人的思想和行为从内而外的转化过程, 具有稳定性和持久性, 可以影响个人的行为方式以及社会的运行方式, 具有社会价值建构功能、社会冲突整合功能与社会发展导向功能[18]。我国可以利用和借助文化的潜在功能, 协助解决社会发展中的问题。中国传统文化中的社会扶助理念以及家族自治模式都蕴含了朴素的治理文化, 这些治理文化是可以与现代各种治理政策相融通的, 我们需要深入挖掘这样的治理文化, 使其更好地服务于社会建设。同时, 我国也需要大力塑造优秀的文化产品, 发展先进的文化产业。文化产品是形成文化影响力、吸引力和感召力的核心来源。通过文化产品可以平衡不同人群之间的社会需求, 有效消解社会心理压力, 疏导社会情绪。政府可以通过采购的方式, 把满足于个人消费的文化产品转移成公共文化服务产品, 有效地实现财富的二次分配, 消除文化分配鸿沟, 平衡国家与社会之间的文明互动关系[19]。通过实施文化发展战略, 推动文化发展繁荣, 可以更好地发挥文化的治理功能, 促进社会发展进步。
总之, 社会治理所追求的目标是要创造各种条件以保证社会秩序的良性运行, 维护民众整体利益, 促进社会更加民主公正。它依靠多个行为者之间的互动合作, 可以改进社会运行方式, 提升社会运行效率。我国要在大力发展经济, 保障和改善民生的基础之上, 构建本土特色的社会治理网络, 通过各个治理主体的集体协作, 建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、公共服务以及权益保障机制, 使社会矛盾和问题得到及时化解, 最终促进社会和谐运转。