近年来，市域社会治理现代化在理论研究和实践发展方面都取得了较为明显的成效，但在理论认识、体制机制方面还存在突出问题，实际成效仍然比较少。加快推进市域社会治理现代化，需要从思想、理论和学科三个方面，深化认识，完善统筹城乡的民生保障制度和共建共治共享的社会治理制度，提高市域社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化、精细化能力。
加快推进市域社会治理现代化，是以习近平同志为核心的党中央作出的战略部署，具有重大而深远的意义。本文将分析市域社会治理现代化的发展历程以及成就与问题，进而在深化认识、完善制度、提高能力三个方面提出推进市域社会治理现代化的对策建议。
一、市域社会治理现代化概念的提出和研究现状
我国市域社会治理现代化，在理论上是一个新概念，在实践上是一个新事物，研究和实践工作仍处于初始阶段，但已有良好开端，呈现良好发展势头，为今后工作奠定了良好基础。
（一）市域社会治理现代化概念提出的过程
2013年，党的十八届三中全会明确提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，并用“社会治理”代替“社会管理”，对推进社会治理现代化提出了明确要求。2014年，习近平总书记先后在北京视察工作时和在全国人大上海代表团发表讲话时，强调城市建设和管理的重要性。2017年，党的十九大强调，社会治理重在基层，要实现重心下移。在贯彻落实党中央关于社会治理总体部署的过程中，产生了一系列理论探索和实践创新成果，其中“市域社会治理现代化”就是重要成果之一。中央政法委秘书长陈一新提出，“市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，是国家治理的重要基石”，推进市域社会治理现代化的初衷是“打造新时代‘枫桥经验’城市版”。
其实，在城乡规划领域，“市域”是一个早已被广泛使用的概念。根据原建设部于1998年发布的《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280—98），“市域”（administrative region of a city）是指“城市行政管辖的全部地域”。“市域”是区域的一个具体层级，在市域之上有全国和省域及都市圈，与市域平行的还有（自治）州域、（自治）盟（旗）域，市域之下则有县域。在各层级上都可以形成城镇体系，即“在一定地域范围内具有不同规模等级、职能分工明确、相互联系紧密、空间分布有序的城镇群体”。
“市域”概念的提出，是为了在“市管县”体制改革的背景下，加强城市行政管辖的全部地域范围内的城镇体系规划工作，从而推动城乡协调发展。1982年至1983年，国家逐步确立“市管县”的新行政体制，要求地级市发挥中心城市的辐射带动作用，对所辖县实行全面领导，推动城乡协调发展。1984年，国务院颁布的《城市规划条例》要求，“直辖市和市的总体规划，应当把市的行政区域作为统一的整体，合理部署城镇体系”。1989年，全国人大颁布的《城市规划法》要求，“设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划”。1991年，原建设部颁布的《城市规划编制办法》提出，城市总体规划应当包括设市城市编制的市域城镇体系规划和县人民政府所在地的镇编制的县域城镇体系规划。2005年，原建设部颁布的修订版《城市规划编制办法》提出，“城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划”，并列举了市域城镇体系规划应当包括的七个方面的内容。根据上述法律法规，众多城市编制了单独的城镇体系规划，或者至少在其总体规划中包含了市域城镇体系规划的内容。
通过对“市域”概念的提出过程进行梳理可知，“市域”的存在前提是指“设市城市”，“市域”是相对于“中心城区”而言的广域概念，即“设市城市”行政管辖的全部地域。由是观之，市域社会治理就是在“设市城市”行政管辖的全部地域开展的社会治理，既包括在其中心城区内开展的社会治理，也包括在中心城区外围的广域范围内开展的社会治理。
中央有关部门负责人在有关文章和讲话中指出，市域社会治理是国家治理在市域范围内的具体实施，是国家治理的重要基石。市域层面具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级，是推进基层治理现代化的前线指挥部。党的十九届四中全会把加快推进市域社会治理现代化作为国家治理现代化的重要目标任务提了出来。2019年12月召开的全国市域社会治理现代化工作会议明确提出，“所有副省级市、地级市和自治州以及地（盟）、新疆生产建设兵团师市、直辖市下辖的区（县）均可申请试点，自愿申报”。2021年3月，国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要出台，明确提出了“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”的任务要求。2021年4月，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，使市域社会治理现代化研究和实践工作进入快车道。
（二）市域社会治理现代化建设的研究现状
当前研究中，国内众多学者把市域社会治理的实施范围界定为设立市辖区的市，这样就把不设区的地级市（俗称“直筒子市”，即广东省中山市、东莞市、甘肃省嘉峪关市、海南省儋州市）和省辖县级市（20多个分布在河南省、湖北省、海南省、新疆维吾尔自治区的省辖县级市）排除在外了。事实上，中山市、东莞市、嘉峪关市这三个直筒子市都是全国第一批市域社会治理现代化试点城市，而仙桃市、天门市和潜江市等省辖县级市也是湖北省的市域社会治理试点地区。还有一些学者把市域社会治理的实施范围界定为市管县体制下的地级市。这一界定同样并不准确，因为把直辖市、副省级城市和省辖县级市都排除在外了。实际上，哈尔滨、济南、青岛、南京、宁波、成都等众多副省级城市，都是全国第一批市域社会治理现代化试点城市。还有学者认为，市域社会治理的实施范围还应该包括自治州。根据2015年修订的立法法，自治州也参照设区的市而同样拥有地方立法权。但是自治州在本质上并不是城市，只有州府所在地而没有自己的独立市区，自治州行政管辖的地域全部由县和县级市组成。既然自治州不是“设市城市”，没有自己独立的“中心城区”，其行政管辖的全部地域也就谈不上“市域”，而是“州域”。另外，四大直辖市也都在推进市域社会治理现代化工作，并确立其若干市辖区作为试点地区。但是直辖市市域范围大、人口众多，从治理规模和复杂性来看，其社会治理接近省域社会治理。而直辖市市辖区本身既不是独立的“设市城市”，它们在推进市域社会治理现代化试点工作中也面临本级地方立法权缺失、财政权和行政权不完整的问题。
本文把市域社会治理的实施范围，界定为所有级别的城市。因为市域是城市区域的概念，而不是城市行政级别的概念。市域社会治理，链接了省域社会治理和县域社会治理，弥补了省域社会治理发展不平衡和县域社会治理发展不充分的问题。市域社会治理覆盖城乡，要求实现市域范围内、特别是城乡之间的统筹协调和一体化发展，向着市域范围内的共同富裕迈进。
二、推进市域社会治理现代化的重要意义
推进市域社会治理现代化具有十分重要的意义，具体体现在国家治理、社会治理和基层治理三个层面上。
第一，市域社会治理现代化是国家治理现代化建设的基础工程。市域社会治理现代化能够更好地发挥治理空间优势、治理主体优势、治理手段优势和治理效能优势，具有重要的支柱作用、枢纽作用、平台作用、牵引作用，在国家治理体系中发挥着承上启下的纽带连接作用，是国家治理现代化建设的基础工程。把推进市域社会治理现代化作为国家治理现代化的基础支撑，对于完善城乡基层治理体系、提高社会治理现代化水平、构建和谐有序的活力社会都有着重大而深远的意义。
第二，市域社会治理现代化是社会建设现代化的骨干工程。社会建设现代化，包括社会服务现代化和社会治理现代化两大方面，关系民生福祉，关系社会和谐稳定，关系国家长治久安。市域社会治理现代化，是社会治理现代化的骨干工程，突出了城市区域空间治理统筹协调的价值取向，有效推动社会治理在城市全域的实践和延伸，对解决各类城乡新型社会矛盾、构建和谐有序的社会环境有着重要意义。
第三，市域社会治理现代化是基层社会治理现代化建设的龙头工程。城市就是“大基层”，尽管规模大小、行政级别不同，但工作性质是相同的，都处于社会工作一线。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能。《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。市域社会治理具有解决社会各方面风险矛盾的资源和能力，处于推进基层治理现代化的前沿，能够发挥其空间特性和统筹资源的优势，提升基层治理的系统性、整体性、协同性，不仅是基层治理工作的风向标，更是基层社会治理现代化的龙头工程。
三、当前市域社会治理现代化建设面临的形势
近年来，全国市域社会治理现代化工作已经取得了一定成效，呈现出了良好势头，但也存在一些突出问题。
（一）总体呈现良好势头
党的十八大以来，特别是党的十九届四中全会以来，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，党中央从整体推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、深入推进国家治理体系和治理能力现代化高度出发，审时度势地提出推进市域社会治理现代化的明确要求。在党中央的统一部署下，全国市域社会治理现代化工作初步取得了如下三方面成效。
第一，初步形成基本工作思路。中央政法委研究制定了《全国市域社会治理现代化试点工作实施方案》《全国市域社会治理现代化试点工作指引》等重要指导性文件，于2019年底在全国范围内正式启动市域社会治理现代化试点工作，并为开展试点工作提出了总体要求、基本遵循和成效评估标准，初步明确了基本工作思路。
第二，初步形成工作实效。在全国市域社会治理现代化试点工作的推动下，省级政法委纷纷开展市域社会治理现代化工作，制定推进市域社会治理现代化的省级实施意见和相关配套文件，并以市级评估申报、省级把关为具体工作机制，试点带动、分步实施、落实市域主责，把市域社会治理现代化工作在市级层面全面铺开，在党建引领、多方共治、纠纷调解、社会治安综合治理、科技支撑等众多方面取得实效。
第三，初步形成五年规划体系。按照中央要求和国家“十四五”规划部署，全国各省、市、自治区和许多城市（区）都制定了“十四五”社会治理（或社会建设）规划，初步形成了国家与地方规划相衔接、综合与专项规划相配套的社会治理五年规划体系，使我国市域社会治理现代化工作站在了历史新起点。
（二）仍然存在突出问题
当前，我国市域社会治理现代化还存在以下几个方面的突出问题。
第一，理论认识浅。对市域社会治理现代化的理论研究还不够深入，认识还不够统一。无论是在理论界还是在实务界，对市域社会治理的认识仍存在不少误区。比如，有的把市域社会治理简单等同于城市社会治理，没有理解其城乡一体、统筹推进的核心要义；有的把“市域”简单地理解为行政级别概念，简单套用在地域、州域社会治理中，没有从城市化和城乡全域社会治理的角度研究和思考问题；有的把市域社会治理现代化等同于传统意义上的城市社会工作，没有从社会治理体系和能力现代化新要求的高度来看待。这些问题都导致市域社会治理现代化的全新要义没有得到充分的认识领悟，也就无法为实践工作提供有力的理论指导。
第二，体制机制散。在推进市域社会治理现代化的具体过程中，顶层设计和整体推动仍然不足，工作缺乏全局性和系统性。因此，在推进市域社会治理现代化的过程中，往往是各自为政、五花八门，缺乏统一的政策体系作为指引，也缺乏相互间的交流与合作。各地政法委是推动市域社会治理的主责部门，但市域社会治理涉及面很广，需要跨领域、跨部门的协同治理。然而，一些部门和基层单位把市域社会治理理解为政法部门负责的狭义的“平安建设”工作，没有积极主动地按照市域社会治理的新任务、新要求统筹推进工作，而是延续了以往的工作体制机制，由此导致政策执行“碎片化”问题。
第三，工作运行乱。由于理论探讨的不足和统一政策体系的缺失，市域社会治理现代化的体制创新和运行规范也较欠缺。在实际工作中，一些地方和部门只是把市域社会治理作为一个新概念，套用到原有的老体制、老机制、老办法上，把以往的工作放入市域社会治理这个“大箩筐”里。这就导致市域社会治理现代化的全新要义没有真正得到贯彻落实，反而成为一些地方和部门重新包装自己的常规工作并刻意营造工作创新形象的工具，基层治理中很多分散并且相互关联度不大的工作都被冠以“市域社会治理”的名义，使得市域社会治理沦为大而空的政策概念。
第四，实际效果虚。由于上述各方面的原因共同作用，一些地方落实中央关于市域社会治理现代化的重要精神不够到位，工作做得不够扎实，工作效能不够充分。“市域社会治理现代化”作为口号提的比较多，但实际成效仍然比较少，甚至出现试点城市紧张忙碌“赶指标”、非试点城市坐等观望“看热闹”的现象，在一定程度上使市域社会治理现代化显得表面上轰轰烈烈，而在关于社会治理的认识转变、制度建设和能力建设方面的内在功效作用反而比较有限。
四、加快推进市域社会治理现代化的路径
面对我国市域社会治理现代化的新形势、新任务、新要求，本文提出要从深化认识、完善制度、提高能力三个方面，探索加快推进市域社会治理现代化的路径。
（一）深化认识
要从思想、理论和学科三个方面，继续深化对市域社会治理现代化的认识，作为推进市域社会治理现代化其他各方面工作的先导。
第一，深化思想认识，把研究和推进市域社会治理现代化当作大事抓。要深刻认识推进市域社会治理现代化的重要战略意义，深刻理解市域社会治理现代化在社会治理现代化乃至国家治理现代化中的重要地位，深刻认识推进社会治理现代化在整体推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局中的重要作用。
第二，深化理论认识，把市域社会治理现代化当作重要课题研究。市域社会治理现代化具有四个方面特质和要求。一是全域性城乡一体原则。市域社会治理现代化是以整个城市为基本单元、城乡一体化的全域性运行机制。关键是在市级党委领导下，建立统筹兼顾、整体协调的领导体制和工作机制。在这方面，北京市走在了全国前列，自2007年始，在市、区层面建立了社会工作委员会、社会建设工作办公室，统筹协调区域社会建设工作。不久前，浙江在省、市、区县等层面也成立了党委社会建设委员会；二是全面性整体覆盖原则。市域社会治理是全面性、综合性很强的工作，几乎与各方面、各层级工作都有关，其运行机制要全面覆盖各服务管理的主体和客体；三是全程性衔接贯通原则。市域社会治理是全过程治理，其运行机制要从服务管理最初“一米线”落实到“最后一厘米”，一站接一站、一环扣一环相衔接，闭环运行、始终贯通。四是全员性共同参与原则。市域社会治理现代化，要着力构建共商共治共建共享以及人人有责、人人尽责、人人参与的运行机制。
第三，深化学科建设，把推进市域社会治理现代化与空间社会学学科建设结合起来。在2020年召开的经济社会领域专家座谈会上，习近平总书记明确提出了不断发展中国特色社会主义社会学的要求，为中国的社会学学科建设指明了前进的方向。市域社会治理现代化这一重大命题的提出，为推动中国特色社会主义社会学学科体系建设提供了新的重要契机。空间社会学（spatial sociology）基本的研究议题是社会群体对空间的生产和使用。美国社会学家赫伯特·甘斯（Herbert J. Gans）认为，“空间社会学家研究社会，即个人和集体，如何将自然空间转化为社会空间，如何对其进行使用和交换，什么样的社会、经济以及其他过程和力量在这些使用和交换中发挥作用，这两种空间如何影响着个人、集体和社会的进程和力量。”市域社会治理通过“市域”的概念提出了独特的社会空间治理（socio-spatial governance）思维，呼应了近年来国内社会学界关于空间社会学的讨论，特别是其中把地理空间、社会空间、网络空间和表象空间统一起来进行研究的学术倡议，有助于体现空间社会学在规划空间生产、配置空间资源、实现空间正义等方面的应用价值，将有利于推动中国特色社会主义空间社会学理论发展与实践创新。
（二）完善制度
要重点围绕两个方面，坚持完善我国市域社会治理现代化制度。
第一，坚持以人民为中心的发展思想，完善统筹城乡民生保障制度和共建共治共享的社会治理制度。首先，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为市域社会治理工作的出发点和落脚点，使市域社会治理成为人人参与的生动实践，真正让人民群众成为市域社会治理的最广参与者、最大受益者、最终评判者；其次，完善市域基本公共服务体系，创新公共服务供给方式，建立整体性、协同性、融合性的城乡民生保障制度；再次，健全市域主体多元、互利、共赢的社会治理机制，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。
第二，坚持和完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理现代化体系。一是坚持和完善党委领导的市域社会治理体制。由市委市政府成立市域社会治理工作委员会与市域社会治理工作领导小组，协调各方力量，部署重大事项，推进重大改革，明确承担日常工作的部门，协调解决有关事项，形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面；二是健全政府负责的市域社会治理运行体制机制。坚持以系统思维、空间观念推进市域社会治理，着力构建政府各部门之间既各司其职又相互配合的全面系统的市域社会治理运行体制机制，在社会治理领域财政预算、政府购买社会服务、社会公益事业发展、民生项目、城市管理等方面建立全面协调机制；三是构建城乡基层社会治理共同体。着力构建“1+5+N”城乡社区治理现代化体系。“1”是以街道（乡镇）为主导，建立健全区域党建工作委员会和地区社会治理委员会工作机制，加强综合协调。“5”是在社区党组织引领下，推动社区居委会、社会组织（业委会等）、社会企业（物业企业等）、驻地社会单位与社区居民“五社联动”。“N”是综合运用法治、德治、自治、智治等方式，推进基层社会治理创新实践；四是健全程序科学、广泛参与的民主自治制度。加强城乡基层协商民主制度建设，创新协商议事形式和载体，推动协商民主广泛、多层、制度化发展。探索完善社会公众列席乡镇（街道）有关会议制度。推行居民建议、代表提议、小区商议、党委审议、议事会决议、群众评议“六议工作法”；五是完善开放多元、互利共赢的社会协同机制。在市一级建立社会组织公共服务平台，大力发展专业化、支持型、枢纽型品牌社会组织，拓展社会组织参与市域社会治理的空间。支持社会力量创办社会服务机构，探索部分领域事业单位转向社会服务机构发展。探索社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的“五社联动”机制；六是健全人人享有、人尽其责的公众参与机制。搭建民情民意收集平台，建立“线上+线下”民意表达机制，完善诉求办理反馈机制。畅通规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理途径。完善定期联系、专人负责的服务居民机制。发挥群团组织联系群众的桥梁作用，组织群众参与社会治理。
（三）提高能力
从社会化、法治化、智能化、专业化、精细化五个方面，提高市域社会治理现代化能力。
第一，提高社会化能力。一是加强民主协商。按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展多领域、多方面、多渠道的基层协商，尤其是街道（乡镇）、城乡社区、企事业单位和社会组织协商，切实解决群众关心的问题；二是促进社会协同。强化协商共治机制，进一步建立党代表、人大代表和政协委员定期联系群众的长效机制。搭建共建共治平台，完善组织化动员和社会化动员、常态性动员和应急性动员相结合的社会动员体系，吸引社会力量参与；三是搭建共治平台，建立以群团组织、社会组织培育孵化基地（中心）、社会组织协会、社会工作者协会、行业协会、商会等为骨干的市、县、街道（乡镇）三级“枢纽型”社会组织体系；四是动员广泛参与。在党的领导下，加强社会协同、公众参与，推动政府、市场、社会“三维”互动，推进社区、社会组织、社会企业“三社”联动，动员社会工作者、志愿者、社会公众“三者”参与。
第二，提高法治化能力。一是法治保障能力。围绕市域社会治理重点领域急需的制度，推动构建市域社会治理法律规范体系。有地方立法权的城市，要积极制定推进市域社会治理的综合性或专项性地方法规。在这方面，北京市制定的《北京市接诉即办工作条例》和南京市制定的《南京市社会治理促进条例》都提供了有益经验；二是阳光司法能力。加强司法机关和政法队伍建设，推动法治建设数字化转型，加强智慧司法建设，实现司法资源整合和信息共享；三是公共法律服务能力。打造数字化、智能化法律服务平台，创新公共法律服务工作机制，建成覆盖全域、便捷高效、普惠均等的一体化公共法律服务网络。
第三，提高智能化能力。一是搭建智能治理平台。把智能治理思维、手段、模式覆盖市域社会治理全过程，打造基于区块链技术的社会治理、城市运营、项目建设的“城市大脑”云平台，构建数据采集、研判、决策、治理一体化智能城市管理新模式；二是构建智能化应用场景治理服务体系。拓展数字化城市管理平台功能，打造政策服务资金等直达基层的暖心应用场景，建设城市数据资源管理体系、城市事件智慧监测体系、行政执法综合管理监督信息系统；三是完善基层治理智慧赋能机制。健全基层智慧治理标准体系，依托社区数字化平台和线下社区服务机构，建设便民惠民智慧服务圈，提供线上线下融合的社区治理及公共服务。
第四，提高专业化能力。一是加强社会工作队伍建设。完善社会治理领域干部考核评价机制。将社会工作行政管理人才、行业管理人才、专业机构管理人才和督导人才纳入全区干部教育培训体系。建立一支初级、中级、高级社工师比例合理的社工师队伍；二是探索社会工作者分类分级管理办法。探索“社工带义工”的专业社工与志愿者协同服务新模式。推进网格员、人民调解员等队伍与社会工作人才队伍融合发展。选择条件成熟的乡镇（街道）或村（社区）建立社会工作服务站，以政府购买服务方式为社区引进、培养、使用、评价社会工作专业人才；三是优化社区工作者评价考核机制。建立以居民满意度占主要权重的社区工作考核评价机制，改革服务协议签订方式，激励社区工作者担当作为和尽职履约。推动从优秀社区和行政村党组织书记中定向招录公务员和事业编人员的规范化、科学化。
第五，提高精细化能力。一是推进“互联网+政务服务”建设。完善“最多跑一次”“马上办、网上办、就近办、一次办”等便民服务措施。建立健全政府购买社会服务的统筹协调机制，完善购买服务指导性目录，有效扩大购买服务的范围和规模；二是深化拓展“网格化”治理。制定并实施“网格化”治理体系专项规划，构筑起纵向到底、横向到边和纵向联动、横向整合的“网格化”治理系统。以居民的公共服务需求为导向，科学合理设置网格员尤其是教育、医疗、看护等功能性网格员。每个网格至少配备1名专职网格员，明确网格员的职能和身份属性，加强网格员尤其是专职网格员的职业培训，完善激励机制，探索建立专职网格员的职业上升通道和所有网格员的薪酬待遇增长机制；三是探索开放社区精细化治理模式。以小区为单位设立居民小组，以楼院为单位产生居民代表，形成居民委员会——居民小组——居民代表上下联动的居民自治组织体系。建立健全基层政府及时回应解决居民委员会反映的居民诉求的工作机制，优化以党群服务中心为基本阵地的社区综合服务设施布局，建立以居民需求为导向的社区综合服务设施功能设置和运行维护工作机制。
总之，要把加快推进市域社会治理现代化当作基础工程、系统工程、创新工程和实事工程来抓，推动社会治理乃至国家治理体系和能力现代化向纵深发展。